我国填海造地土地使用权出让制度研究

 

第一节 填海造地相关概念 

填海造地是人类主动改变海域自然属性的社会活动，一般是指通过圈筑堤坝把滩地围起来开垦并在所圈海域内填成土地的一种用海行为，是对海域的消耗性处分性使用。① 填海造地的过程涉及到将海域的性质发生不可逆的转变，这使得填海造地的物权客体复杂。填海造地物权客体包括海域、土地、自然资源、环境，列举如涉海的滩涂、海域、湿地、土地等，这些属于资源、物，填海造地的海域、滩涂还与海上交通、海洋污染、海洋养殖和海洋渔业等相关。这些都使得填海造地的研究不能只局限于对海域使用权的取得上，而还要兼顾对其他客体的关注，如填海造地土地使用权。填海造地土地使用权对于很多人来说仍较为陌生，所谓的填海造地土地使用权，指的是在完成填海造地之后，将所造之地用于各个行业或者商业通途的一种权利。②填海造地土地使用权是一种特殊的土地使用权，该使用权是在土地使用权进行演变之后的一种权利形式。因此，想要对填海造地土地使用权进行理解，需要先对土地使用权进行理解。土地使用权指的是单位或者个人，在法律允许的框架下对国有土地或集体土地享有的一种权利，具体表现为占有土地及使用土地，此外还有收益及有限处分土地的权利。 但对于海域使用权人而言，其在填海造地之后，并不意味着其就能获得土地使用权，而是需要经过相关管理部门的确认及登记等程序之后才能获得。填海造地土地使用权的最终目的是填海造地，并在这基础上获得所增加的新土地使用权利。

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第二节 填海造地土地使用权法律性质分析

我国不允许土地私有，填海造地所形成的土地均归国家所有，《海域使用管理法》第 32 条第 1 款规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。”即不论填海造地所形成的土地是农业用途还是非农业用途，都归国家所有。但是法不溯及既往，在《海域使用管理法》生效之前，由农村集体组织或者村民经营的养殖用海，属于集体所有。①那么对于已经由集体取得海域所有权的海域形成的土地如果仍归国家所有，势必与谁开发谁受益的原则相冲突。 海域使用法明确了填海造地的土地国家所有权，也在学界上起到了定纷止争的作用。填海造地是改变海域性质的方式，使海域变更为土地，其主体并未变更，因为海洋资源属国家所有。但是这种一刀切的方式却与我国的土地管理法及物权法相冲突。如上述由集体享有使用权的海域上进行的填海造地，集体所有的滩涂上填海属于添附，此时形成的土地也应由集体所有，所以此时的土地一刀切归为国家所有难免有些生硬。 同时，“填海造地土地属于国家所有”又有宪法上与民法上两种理解，在宪法上国家所有即全体人民共同所有，而民法上的所有就是国家即拥有填海造地土地的所有权。若按照宪法理解，填海造地土地属于全民共享，那是不是就是集体的概念，也就是说集体仍然可以享有填海造地形成土地的利益。而若按民法理解，填海造地土地国家所有即由国家行使使用收益处分的权利，也就是使用权也属于国家所有。但无论是基于何种理解，都会导致填海造地的土地所有权被架空，土地利益无法被维护，填海造地的行为也势必会造成当地渔民的生活会受到较大破坏而亟需补偿。 填海造地土地所有权应当展现这类土地承载的资源利益全民所有的特性，而且要让所有个体获得利益。怎么通过法律获得实现全民共享此类土地利益，第一关涉到此类土地的管理成本，第二要确保全体民众都可以享受到填海造地所得的利益。从其管理角度来说，全民把填海造地的权益授予了国家，由国家代为行使，因此国家应当确保其所得利益归于全民，让所有公民都能享受到该项利益。利益归于国家所有，并不代表利益就属于政府，能够给私人支配。填海造地的利益归于国家，这部分收益不属于政府，也不属于任一部门、机关和个人，这样可以有效的防止国有资产的流失。 

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第二章 填海造地土地使用权出让制度立法现状及困境

 

第一节 填海造地土地使用权出让制度立法现状

由于陆地资源的有限，我国出现了一些填海造地行为。目前我国并没有针对填海造地专门的立法规定，但是有一些法律对于填海土地使用权的出让已经有了一定的规定，这些法律包括：《物权法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《海域使用管理法》等。 在我国物权法中规定了用于建设的土地使用权的出让方法包括转让和划拨两种方式。其中出让土地使用权具体是指：对于可以进行经营项目的土地和可以有多种用途的土地，应该采用市场价格竞争的方式，通过公开招标、拍卖、挂牌等方式进行使用权的出让。这样通过市场竞争的方式，有利于实现土地资源的有效利用和合理配置。利用划拨的方式对建设用地的使用权进行配置，要注意土地的用途必须严格遵守相关的法律法规，不得在法律规定的范围之外随意更改土地用途。① 《土地管理法》已经明确提出了土地的使用应该通过公开竞价出让的方式还是划拨的方式，并且明确了选择的标准，即如果企业将土地用作建设用途，则企业必须通过公开竞价的方式获得土地的使用权；另外对于与用作建设用途的土地也可以通过划拨的方式获得，但是必须符合几个条件，包括：第一，土地用于建设政府办公地点和武装设施用地；第二，土地用于城市规划的设施建设和非盈利项目的建设；第三，政府支持的实验基地、文化设施用地等；第四，一些在制度条款约束下的特殊用途的土地。

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第二节 填海造地土地使用权出让制度困境

填海造地土地使用权的冲突主要来源于海域部门与土地部门的配合失灵，从法理上讲，就是填海造地海域使用权到土地使用权的衔接缺位。填海造地海域使用权的取得与对海洋性质的改变，到土地使用权的取得与土地使用权的流转，这一系列物权变动均需要法律的保障与支撑。我国现行《土地管理法》对土地的登记与利用做出了明确规定，登记造册需要经过土地调查，查清土地资源的利用状况，而海域使用权的取得至土地使用权的获得这一路径显然与土地的登记造册不符，实践中也很难确定填海造地的范围，而且填海造地形成的土地大都没有经过城市建设部门的规划便获得，其今后的规范及利用都会出现很大程度上的失据。海域使用权的取得方式与法定要件显然与之不同，而由于未为实施过土地使用权取得程序，如主管部门的审查与用地预审以及建设用地批准书、土地划拨决定书等，使得填海造地海域使用权与土地使用权无法衔接，使得填海造地使用权的取得无法正名，这也是填海造地土地使用权出让困境产生的直接原因。

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第三章 完善填海造地土地使用权出让制度的建议 ........... 17 

第一节   在现有法律基础上出台《填海造地管理法》 ...... 17 

一、坚持现有的国家土地所有权作为制度基础 ........... 17 

二、坚持可持续利用原则 ........... 17 

三、借鉴其他自然资源物权法律法规形成独立的物权体系 .......... 17 

第二节  根据不同土地使用权性质确定土地使用权出让方式 .......... 18 

一、符合划拨条件的直接获得土地使用权 ...... 18 

二、经过海域使用权招拍挂的直接获得土地使用权 ....... 18 

第三节  建立统一的海域与土地使用权整体出让制度 ....... 19 

第四节  完善临海渔民填海利益共享机制 ........ 21 

一、完善环评与听证程序 ........... 21 

二、临海渔民利益补偿、分配方案 ............ 22 

三、对集体使用权人利益的倾斜保护 .......... 22  

 

第三章 完善填海造地土地使用权出让制度的建议

 

第一节   在现有法律基础上出台《填海造地管理法》

自然资源国家所有权的证成为填海造地土地用益物权的创设提供了可能性。将自然资源国家所有权界定为具有民法性质的所有权，为填海造地“国家所有权——私人用益物权”的法律制度安排提供了可能。在对物的使用方式上，不一定并且也不可能总是由所有权人来完成。事实上，在很多情况下，所有权人通过特定方式将其所有之物交与他人加以使用并收益，从而使物上价值得以充分及时的实现。因此，在民法上自然资源物权的实现方式上，可以设置用益物权来解决自然资源所有与利用之间的矛盾。而要研究填海造地土地用益物权，必须以界定自然资源所有权即界定填海造地土地所有权的归属为前提。填海造地土地用益物权与其他自然资源用益物权相同，作为用益物权的一种，属于他物权的范畴。他物权必然产生于自物权，自物权是他物权的母权，这种模式建立在自然资源国家所有权的民法性质框架下，也就是说，填海造地土地用益物权只要是建立在自然资源所有权民法性质的基础上，就可以适用自然资源用益物权的体系规定，而且可以为“填海造地土地所有权——填海造地土地使用权”的模式提供合法依据。填海造地会导致周边环境发生改变，使附近海域受到破坏，无论是荷兰还是日本，都已经意识到填海造地的代价，开始寻求陆地与海洋的平衡，寻求经济利益与自然的平衡。过分的填海造地的代价是巨大的，必须坚持可持续利用原则，把握好填海造地与环境保护之间的平衡，才能实现人与自然的和谐发展。人与自然和谐发展的关键就是要保护海洋的可再生能力，使海洋资源不至于过度消耗，是海洋的自净能力能够得以维持。我们应改变过去只重视增长数量,不重视增长的质量和效益,以消耗大量自然资源特别是不可再生资源来换取经济增长的发展模式。在强调发展的同时,应注意加强对自然资源的保护、提高资源的利用效益、以可持续的方式利用不可再生资源、积极寻找或开发有利于人类社会可持续发展的替代资源。实现自然资源的利用与保护以及经济发展能够得以兼顾。 

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结    语

 

填海造地土地使用权出让制度的完善应从法律和管理两个方面来同步进行，法律上，应该构建填海造地专门立法，尤其是由海域使用权换领土地使用权证上的衔接问题，应由专门的法律加以规定，使填海造地使用权出让可以直接适用土地管理法的规定；另一方面是要完善对填海造地程序方面的法律设计，无论是对于已生成的土地，还是现已实现换证的土地，法律上都应有明确的适用规则加以规范。 另一个层面，是填海造地土地管理制度上的设计，应结合实践中的填海造地土地使用权出让制度的成功经验，根据不同土地使用权性质确定土地使用权出让方式：对于符合划拨条件的直接获得土地使用权，对于其他填海造地行为应采取海域使用权与土地使用权整体出让制度；同时制度层面还要解决土地如何规划——按城乡规划法，由规划部门土地部门协同海洋部门制定规划，如何评估——严格按环评标准建设，重视听证，对附近居民如何补偿——统一定价、优先受让权等。    

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参考文献(略)