住宅小区结建人防工程平时使用问题研究

 

在住宅小区结建人防工程快速发展的现阶段，开发商作为住宅小区结建人防工程的投资人，是法律规定上的使用者、管理者和收益者，但是在实际操作中，管理者一般是住宅小区的物业服务企业，实际使用人则变成了业主，这中间的各种利益关联和权属争议纷争不断。归纳来看，住宅小区结建人防工程当前主要存在两个问题，一是在立法上，我国现行法律没有确定人防工程的所有权归属，也没有就其平时使用权作详细规定，业主与开发商之间就所有权归属问题纠纷频发；二是在平时使用过程中，住宅小区开发商、物业服务企业、人防工程行政管理部门，在人防工程的使用、管理、维护上权责不清、滥用权利、管理混乱，人防工程维护管理无法有效落实，战时应急防护的前提效能得不到有效保障，平时使用效能得不到充分发挥。  

 

一、住宅小区结建人防工程平时使用立法现状

 

（一）所有权归属问题没有涉及

依照《物权法》的规定，须由法律规定物权种类及其内容。这里的法律应该理解为民商事法律。这即是“物权法定”原则在《物权法》中的具体体现。不包括其他法律，更不能包括行政法规、部门规章、地方政府规范性文件等。1997年 1 月 1 日起施行的《人民防空法》没有规定国家、企事业单位、社会团体和个人投资的各类人防工程的所有权归属。之后，2007 年 10 月 1 日起施行的《物权法》对此采用了回避的方式，仍旧没有明确其权属问题。这就导致现行法律中，关于人防工程所有权归属的规定处于真空状态，各地按照自己的理解，在地方规范性文件中就其所有权归属问题代《物权法》做了规定，且观点存在分歧，在司法实践中，各地的审判结果大相径庭。 

..........

 

（二）法律对平时使用权规定模糊

人防工程平时由投资者使用管理，收益归其所有。这是平时使用权的法律上的唯一来源，其他任何法律都没对此有明确规定。从人防法的这个规定条款可以得出的结论是，法律允许投资人在非战时和应急时发挥人防工程的经济效益，旨在鼓励社会资本参与人防工程建设。这里的人防工程平时使用权，不同于物权法中使用权的概念，它基本上包括了占有权、收益权、使用权、处分权等权能的全部或部分权能。但是，人防法未就如何行使平时使用权做详细规定，比如住宅小区的结建人防工程处分的条件、期限，收益分配、用途等，都没有涉及，让人们在处理相关事项时缺乏统一依据和标准。 

..........

 

第二章 住宅小区结建人防工程所有权归属分析 

 

自《物权法》施行以来，尤其是随着各地与住宅小区结建人防工程相关的矛盾纠纷频繁发生，关于要求法律清晰界定人防工程权利归属的声音越来越强烈。在这些呼声中，主张其所有权属于国家所有、属于开发商所有、属于小区业主共有三种观点的理由，频繁见诸报端。按照物权法原理，所有权的取得方式有两种，即原始取得和继受取得。下面，笔者从法律原理、有效利用等方面，综合分析住宅小区结建人防工程所有权的归属问题。  

 

一、是否应该归国家所有 

现行法律中，与人防工程所有权归属相关的法律有物权法、人防法和国防法，但在这三部法律中均没有明确规定人防工程的权利归属问题。《物权法》第四十六条至第五十二条中规定了国家所有的对象，归纳起来有七类客体，其中有一类是国防资产。住宅小区结建人防工程是否属于国防资产，支持者和反对者颇有争议。该问题将在下文详述。 由于现行法律没有就人防工程归属问题明确规定，有些部门规章、地方性法规和行政规范性文件对人防工程的所有权却做出了非常明晰的规定。例如 1985年 6 月 11 日起施行的《关于平时使用人民防空工程收费的暂行规定》界定人防工程是国家的财产。2008 年 9 月 1 日起施行的《苏州市人民防空工程管理办法》认为只要是结建人防工程不分投资者是谁都应该归属国家所有，并且还应该办理登记相关的产权证书。2004 年 7 月 1 日起施行的《湖南省人民防空工程产权管理办法》直接规定谁是开发投资人，人防工程就属于谁。2010 年 7 月 30 日起修订施行的《重庆市人民防空条例》的规定精神与《湖南省人民防空工程产权管理办法》一样，投资开发建设者就是该人防工程的所有权人。根据《立法法》规定，民事、商事等基本制度属于我国的基本经济制度，这些制度必须由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。所以，像人防工程所有权归属问题这类隶属于基本民商事制度管辖的事项，除了宪法和法律可以创设外，其他一切规范性文件都不能涉及，上述行政规章、地方文件等关于所有权归属的规定显然有违反《立法法》之嫌。 

..........

 

二、是否应该归开发商所有

根据物权法一般原理，所有权取得的方式包括两种，一种是原始取得，是指最初取得财产的所有权不依赖于原所有人的意志而取得财产的所有权。另一种是继受取得，是指通过某种法律行为从原所有人那里取得对某项财产的所有权。从国家鼓励和允许社会资本参与人防工程建设开始，住宅小区结建人防工程的投资人就是开发商，开发商将自己拥有的资本投入房产开发，把资本变成住宅小区结建人防工程这一不动产，开发商基于新建而取得了其所有权。笔者赞同上述支持开发商基于新建而取得住宅小区结建人防工程所有权的理由。人防工程的投资主体变成多元主体后，逻辑上自然可以推导出其所有权主体呈多元化，这符合物权法一般原理。从1998 年 3 月 19 日起施行的《人民防空国有资产管理规定》相关规定可以看出，由国家投资的人防资产是国有资产，即为国防资产。由此可以推论出国家投资建设的人防工程是国有人防资产的组成部分，是国防资产，归国家所有。相反，那些由社会资本投资建设的人防工程，其所有权应该由开发建设的投资人所有，不应该认为归国家所有。属于社会资本投资建设的住宅小区结建人防工程，其成本主要是建设费用（建筑材料和工人工资），以及一些其他的开发费用，土地出让金和相关税费大都已由国家减免了，开发商投入资本开发建设项目里包括了小区结建人防工程，其就是所有权人，这属于原始取得中的新建行为。  

........

 

第三章  住宅小区结建人防工程平时使用权分析 ........ 17 

一、平时使用权的法律来源....... 17 

二、平时使用权性质和内容....... 18 

（一）平时使用权性质........ 18 

（二）平时使用权内容........ 19 

三、平时使用权的限制....... 20 

第四章  完善住宅小区结建人防工程平时使用管理和立法建议 ........ 22 

一、现行法律框架下完善住宅小区结建人防工程平时使用管理的建议....... 22 

（一）完善人防行政管理体系.... 22 

（二）加强对实际管理人的业务指导........ 23 

（三）支持开发商让渡权利与业主.... 24 

二、完善立法措施....... 25 

 

第四章 完善住宅小区结建人防工程平时使用管理和立法建议 

 

一、现行法律框架下完善住宅小区结建人防工程平时使用管理的建议

因关于人防工程所有权的争议不断，对于完善相关立法是众望所归，完善住宅小区结建人防工程所有权和使用权的立法势在必行。不过法律从制定到实施还是需要一段时间和过程的。现阶段人防工程日常使用中暴露的管理维护问题不少，在立法尚未完善的阶段，我们仍旧需要积极主动去探寻完善住宅小区结建人防工程的平时使用和管理措施，尽可能发挥它的最大功效。在现行法律框架下如何完善对住宅小区结建人防工程平时使用的管理，笔者有以下思考。 按照《人民防空法》第三条、第六条规定，《人民防空工程平时开发利用管理办法》第四条规定，我国人防行政管理权明确到县市一级，乡镇和街道办事处只是协助做好相关工作，并没有明确的行政管理和专业的指导职权。换句话来说，乡镇和街道办事处主要起辅助作用。但是在结建人防工程快速发展的今天，不少经济发达地区的县市，仅结建人防工程面积就多达数百万平方米，县市的人防行政管理部门显然有些力不从心。以江苏省昆山市为例，截至 2015 年 5 月份，已建成并投入使用的结建人防工程面积超过 200 万平方米，昆山市民防局人防工程管理站工作人员却不满 10 人，要想全面做好辖区内的人防工程管理维护工作，面临的压力很大。 

..........

 

结  语

 

住宅小区结建人防工程的平时使用关系着千家万户的日常生活和切身利益，在充分保障其战时应急防护的前提效能的基础上，重点是发挥它平时使用的功能。从法律上明确住宅小区结建人防工程的所有权归属，是解决目前问题的前提条件和关键所在。在立法尚未完善的情况下，着重从健全人防行政管理体系、加强对实际管理人的业务指导、促进开发商让渡权利等方面，积极发挥住宅小区结建人防工程平时使用的效能，为健全和完善与之相关的法律制度奠定实践基础，使法律修订调整时，就人防工程所有权归属、所有权权能内容、权属登记制度和专项维修资金制度等方面做出有效的完善措施。 

.........

参考文献(略)