基于模糊优选的 PPP 协议中关键条款决策研究

第一章 绪论

 

1.1 研究背景

1.1.1 实践背景

目前，我国虽然已经进入“十二五”新阶段，但发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，主要是农村基础设施薄弱，公路等基础设施建设资金仍然短缺。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，要求全面加强城乡基础设施建设，扩大铁路、公路等交通运输设施，全面提升城市通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平，加快城镇文化体育设施建设、构建下一代信息基础设施。在此规划的指导下，我国仍需加大发展基础设施投资，更好的改善人民的生活。

​统计资料表明，2000 年至 2010 年以来，我国城市市政公用基础设施投资额逐年增加，固定资产投资在 2010 年达到 14305.9 亿元，近几年上升速度有加大的趋势（如图​1.1 所示）。

​随着我国工业进程加快，流动性泛滥、内需不旺、产业结构失衡已成为我国宏观经济的显著特征。在此宏观经济背景以及中央宏观调控政策引导下，我国基础设施的建设投入成本、建设水平、速度都受到了影响。2011 年以来，随着 CPI 指数的走高，基础设施建设将面临着劳动力成本升高、大宗商品尤其原材料价格上涨、土地成本上升等一系列通货膨胀带来的问题。为应对物价上涨的压力，央行三次提高存贷款基准利率，由此给基础设施项目带来的影响很大，不仅增加政府部门的偿还负债的财务压力，而且也加大了银行的信贷风险。

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​1.2 问题提出

由于 PPP 是一类公共事业融资模式的总称，在实际应用中产生了很多具体的模式，而且一些模式也衍生出其它模式。由此，对于项目的决策者，在建设基础设施时究竟采用哪种模式，已成为 PPP 模式在我国取得成功的关键问题。从目前国内的情况来看，PPP项目主要集中在 BOT、BT、TOT 和 BOO 等模式上，这些模式在公共交通、污水处理、能源供应、环保、体育场馆等项目建设中都有应用，但是由于缺乏对具体模式运用范围的深入理解，目前 PPP 模式的选择主要依靠经验和主观判断，同时国际上其他可供借鉴的模式没有得到应用，这极大地限制了公共项目的开发空间，导致实际项目的执行效果不理想。

在 PPP 具体模式的运用范围尚未明晰的背景下，国内各城市在基础设施 PPP 项目建设时采用的模式单一。例如大连市 PPP 项目所采用的模式主要就是 BOT，目前在污水处理、垃圾处理和隧道项目上都得到应用，而其他模式则几乎没有得到应用。未来随着城市基础设施和公用事业的快速发展，必将会有越来越多的项目采用 PPP 的形式，单一的 PPP 模式还不足以充分激发民间投资的热情，也越来越难以满足政府加快基础设施和公用事业建设的目标。国内其他城市也存在类似的情况，在某类基础设施和公用事业项目上形成固定的发展路径，缺乏选择其他模式的理论依据。

出现上述问题的主要原因有两个方面。首先，地方政府不了解 PPP 项目的各种模式，也不熟悉每种模式的适用条件和具体操作方法，即便是理论界也没有深入解释该问题。其次，政府缺乏科学的 PPP 项目模式的选择标准和决策方法，模式选择过分依赖决策者的经验和主观判断。

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第二章 国内外研究现状综述

 

2.1 PPP 模式的基本概念

由于“市场失灵”和政府不恰当的干预，在发展新兴的经济形势下，其他的市场形态脱颖而出。PPP正是源于这种经济政策的改革，现今已经成为政府现代化建设计划的基石。伴随着基础设施市场自由化，在不同的市场结构中，PPP模式已在基础设施的发展运用。从世界范围来看，多国政府在基础设施的建设中遇到一定的阻碍，比如缺少一定的资金资源、缺乏相关的技术和技能等。针对以上这些情况，PPP已经成为一个可行的模型,除了提高经济可持续性发展，更重要的是PPP能够使公私双方收益共享、风险公担。

公私合作伙伴制 PPP（Public -Private Partnerships）近来被广泛使用，但由于各国文化和经济等环境的差异，以及每个项目的特点不同，PPP 至今没有准确的定义。有学者认为 PPP 仅包括一些狭窄范围内的几个项目类型，而有些学者却认为 PPP 应该包括从私有化、服务外包到无追索权项目融资收益共享合作制等一系列项目模式。在国外，由于政治原因政府将 PPP 定义扩宽，从而在概念上产生了混乱，比如英国工党政府将 PPP定义为“本质上的部分私有化”。其实 PPP 的定义并不重要，重要的是确保公私双方在对话中要明白他们在谈论主体是什么。

​研究表明，PPP 起初起源于英国，是在 PFI（Private Finance Initiative）基础上发展和提炼出来的，而 PFI 在英国已经创造了很大的国际利益。一些国家声称 PPP 项目仅仅是利用私人部门在有限的范围内提供一定作用，这样定义 PPP，使得公私双方不能合理享受收益，更不能激励私人部门主动去参与到项目中。

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​2.2 PPP 模式的主要研究方向

PPP 模式以其独特的优势成为现今项目融资方式的研究热点。在研究了国内外的关于 PPP 文献后，发现很多学者对 PPP 模式研究宽泛，而且研究重点也不同，不仅局限于 PPP 的优劣势、风险、公私合作关系等方面，而且还关注于 PPP 模式的项目治理、融资以及关键成功因素等。

2.2.1 国外研究方向

PPP 模式最早起源于英国，经过多年的发展，PPP 理论在国外已相对成熟。国外学者对 PPP 研究的方向比较广泛，具体研究集中在以下几个方面：

(1) 关于 PPP 优势的研究

美国民营化专家Savas认为，基础设施引进PPP模式降低了政府的财务负担和作为一般纳税人潜在的风险。Debande认为PPP模式通过和私人部门制定严格的承包合同，事先策划和开发项目，可以在项目建设阶段有效控制因开发范围的变化而导致的高成本。Treasury通过对英国PPP案例的研究，发现项目采用PPP模式将有效的降低开发成本，改善工程竣工准的时间。

​以上研究只是在财务和效率提高方面，后续很多学者补充了PPP其他方面的优势如：改善了公共部门和私人部门之间的合作关系；更有效的风险管理；更好的鼓励设计商和建造商的参与；在未来项目运作中减少运营、维修和更新的成本以及以最低的成本和最好的性能交付资产。

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​第三章 PPP 模式的案例研究 ........................35

3.1 案例研究设计..................35

3.1.1 理论回顾.....................35

第四章 PPP 模式选择影响因素的识别 ............... 51

4.1 影响因素设计的依据 .....................51

4.2 专家调查问卷的设计和发放 .....................52

​第五章 PPP 模式选择的两阶段决策模型 ......................62

5.1 PPP 不同模式的表现特征 ....................62

5.1.1 不同 PPP 模式的所有权特征........................62

 

第五章 PPP 模式选择的两阶段决策模型

 

​5.1 PPP 不同模式的表现特征

从经济学角度出发，所有权和经营权是公共事业资产两个重要因素。所有权指资产的占有权、使用权、收益权和处分权。而经营权是一个很模糊的概念，一种理解是，经营权是指资产的占有权、使用权和部分收益权之和，是资产权益的组成部分。另一种理解是，经营权是指政府向公用事业企业授予的特许经营权，是所有权之外的权利。在这里如没有特殊说明，本文所指的经营权为第二种说法。PPP 模式研究的重点在于项目所有权和经营权合一和分离，即在实际项目运作过程中是采取转让所有权，还是采取经营性租赁或者委托经营等方式。所以，所有权和经营权是 PPP 模式划分的两个重要维度。

 

国内案例研究发现表明，PPP 模式是指公私合作项目，所以公私合作的好坏是 PPP项目成功的关键。在 PPP 项目中，政府和私人部门更注重合作、信任、沟通，通过合作达到公私双方的优劣势互补、互利共赢。综上所述，项目的所有权、经营权、合作程度是 PPP 模式划分的重要影响因素，下面将从这三个方面分别探讨不同模式的特征表现。

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第六章 结论与展望

 

6.1 结论

自改革开放 30 多年来，无论从经济总量还是从经济结构上，中国已经或正在进入一个新的发展阶段。1979-2008 年，中国经济平均增长达到 9.8%，而近几年也在 9%以上，均在世界前列。对外贸易的蓬勃发展，贸易地位也由 1972 年世界第 27 位上升为世界第 2 位。伴随着这种增长，中国 GDP 的规模，2010 年也首次超过日本而位居世界第二。但是，长期来看，我国经济发展任务仍很繁重，以人均 GDP 来判断，2010 年中国为 4283 美元，位居世界第 98 位，基础设施建设更为落后。​

2011 年我国全年公路水路固定资产投资共完成 1.42 万亿元，同比增长 7.1%，民航固定资产投资 690 亿元，补建乡镇邮政所 2536 处。2012 年，在财政信贷政策加强与产业政策的协调配合下，大力发展具有公共服务功能的国家重大基础设施在建和续建项目，但资金缺口巨大是个无法回避的难题。

基础设施是经济发展的重要条件，是公共服务的重要基础。加强基础设施建设，既有利于当前拉动经济增长，也有利于长远的经济发展。在此环境下，有效地引进 PPP 模式将更高效发展基础设施的建设。

本文根据 PPP 各个具体模式的特点，在对国内外 PPP 模式研究方向和 PPP 模式选择的文献综述情况下，明确了各个模式不同的表现特征，选用多属性决策两阶段决策模型选择最佳的模式，本文主要的结论如下：

​第一，对现有的 PPP 模式的分类进行归纳，根据项目的融资类型和公共和私人部门的合作程度将 PPP 模式重新分类，并将 PPP 模式分为三级模式。

第二，从项目所有权、经营权、公私合作程度三方面，提出了 PPP 不同模式的表现特征。

第三，采用多案例研究对国内外 50 个 PPP 项目进行分析，得出财务、投资及技术的评估，政府治理、管理，私人部门技术、融资的能力与经验是 PPP 模式关键成功因素；而且还研究了不同模式在不同时期、不同行业、不同地区的应用情况。

第四，在多案例研究基础上，采用专家问卷调查法得到 28 个影响 PPP 模式选择的因素和权重，并对 PPP 模式应用情况作了补充。

​参考文献（略）