H市政府投资项目管理探讨

本文是一篇项目管理论文，论文旨在通过投资审计的视角，结合H市近几年政府投资项目审计工作中的典型项目案例进行分析，找出当前H市工程管理中高频出现的几大类问题，通过政府投资审计的角度，分析问题产生的原因，关注H市政府投资项目管理工作开展中体制、机制、制度等方面存在的系统性问题，提出一些建设性的建议，推动相关单位健全完善管理制度。
1  绪论
1.1  研究背景
我国的经济一直都在稳步向前的发展，经济建设成果举世瞩目。政府投资则在其中承担着极其重要的作用。而作为一个社会主义国家，政府投资项目在我国投资总额中占极大的比重，起着推进社会进步和经济发展的重要作用。2020年的新冠疫情对我国经济造成了巨大的冲击，中央加大了对基础建设的投资以促进经济发展，随之各级党委党政府在中央制定的大政方针之下，也纷纷颁布了相当规模标准的投资计划，从而促进地方经济稳中向好发展。根据目前为止相关统计结果显示全国31个省份已经宣布了超过四十万亿的投资总额的相关政府投资项目。工程建设，作为政府投资项目的重点领域，一直以来都是腐败高发区。因此，对政府投资项目的管理与监督就显得尤其重要[1]-[6]。
政府审计机关应对所有的政府投资和以政府投资为主的项目，依据相关法律、法规和政策规定，对政府投资项目，特别是涉及到重点民生领域的项目开展预决算情况的审计监督工作。国家审计署就曾发文说明：在我国经济活动中，对经济发展政府要执行宏观管理职能，政府投资项目是其中一种重要手段。并且，在我国经济不断快速发展的过程中，中央及各级地方政府的财政支出中对公共基础设施等的投资占比越来越高。在审计过程中，全国广大审计工作者和相关审计机关肩负着确保财政资金的良好运用、严防国有资金的损失和浪费行为、保证建设工程的质量、提高项目的投资绩效、发挥好财政资金管理使用的重大使命[7]。政府投资项目审计对国家发展有重要意义，具体表现如图1.1所示。

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1.2  研究意义
政府投资大多使用的是财政资金，关乎到党和人民的根本利益，本质上属于公共资源，影响着整个城市乃至国家的经济发展。而政府投资项目有着数量繁多、涉及方面广泛、建设周期冗长、投资金额庞大的特点。同时，项目建设的程序复杂，包含可研、勘察设计、施工、监理等多个环节。并且，项目的利益相关方过多，建设、设计、施工、监理、政府部门等多个单位都参与其中。这些特性表明了政府投资项目管理的难度大、风险高，而每年从审计机关出具的审计报告中反映的诸多问题也恰恰证实了这一点，例如政府对项目的投资规模没有强有力的规划、对整体的工程质量没有全流程的管理、对工程的建设进度没有高效率的控制，管理水平不高、投资效益低下等[8]-[10]。在此背景下为了进一步做好H市政府投资项目管理的工作，本文基于投资审计的视角开展了H市政府投资项目管理研究与探讨，从当前审计中发现H市政府投资项目管理工作中存在的几大类共性问题为切入点，深入分析找出产生这些问题的原因，并从多方位多角度提出了相应的对策。
2015年底，党中央正式对全国审计系统的工作提出了更高的要求---审计全覆盖，其中一项关键的工作就是严格审计监督政府投资，尤其重点关注典型的、重大的、有影响力的、人民群众密切关心的政府投资工程，近几年来，按照党委党政府的要求，各地方审计机关均设立了审计委员会，加大了对政府投资项目，特别是重大项目的审计监督力度，从结果上来看取得了显著的成效。但政府投资进行审计监督的同时也暴露实际项目管理中存在的很多问题，所以在结合投资审计下开展H市政府投资项目管理研究，有助于发现针对H市本身政府投资项目存在的问题，对问题进行深层次的剖析研究，站在相关政府部门的角度去提出可行的建议，有利于督促项目建设的相关单位履职尽责；有利于增强公共基础设施项目管理水平；有利于保证工程高质量顺利完成；更有利于提高H市公共资金投资绩效。
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2  H市政府投资项目管理的现状
2.1  H市政府投资项目管理模式
目前，H市政府投资项目的投资主体和宏观管理者仍以政府为主。H市主要以《关于深化投融资体制改革的意见》为指导，按照“投资、建设、管理、使用”彼此分离、相互制约的原则，采取了多模式多样化的政府投资项目管理，大体上可以分为项目法人制型、工程指挥部型、基建处（室）和专业化管理型4种模式。
2.1.1  项目法人制型
在社会主义市场经济初期，多种不同形式的投资项目责任制度在我国先后试行，用于追求更高的效率和更大的收益，但是，这些制度并未明确表明项目各部分的责任主体、各部门的责任范围、目标和权益以及整体工程的风险承担方式等。
作为一种本质上还是现代企业制度的项目管理模式，项目法人责任制有着很多诸如权利和责任界限清晰、出资者和财产关系明确、政府和企业的职能区分的优点。但政府投资项目实行法人责任制更多的是在于落实“责任制”，明确项目法人和法定代表人履职尽责的方面。
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2.2  H市政府投资项目管理成效
2.2.1  深化投标制改革，实施“评定分离”
H市的招标投标制改革不断深化，政府全面推进制度的发展。在这一极具创造性、启发性、示范性的改革推动下，招投标领域的一些较为常见的如招标时招标人未履行主体责任、排斥可能进行投标的单位、围标串标等问题得到了极大的改善。
“评定分离”可以简单理解为将评标和定标区分开来，不再像过去评定一体，很大程度上，弱化传统情况下评标定标中评标专家的决定性作用。2018年，“评定分离”开始在H市探索实行，用于推进招投标制度的深化改革。同年8月15日,在H市交易所5楼开标室，部分房建和市政工程试点实施“评定分离”制度，取得明显效果，此举为全省首次，进一步加快了发展改革的步伐，更多地放权于市场，政府只起指导作用，进一步推进了公共资源交易“放管服”，在全省起到了模范带头作用。
“评定分离”改革主要实现了以下三个方面的优化：
（1）落实招标人负责制，不再要求评审专家对评标结果进行排序，将权利还于招标人；
（2）资格审查合格制和评审制进一步得到落实，让由“评分”产生的人为影响进一步得到削弱，同时解决招标时对部分指标如投标资质、企业业绩、获奖情况和财务状况等要求过高的问题，保证竞争的公平性；
（3）对招标人实行“权责统一”政策，中标人可由招标人根据定标办法客观、公正地自主确定。
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3  H市政府投资项目管理存在的问题 ................................. 17
3.1  招标投标规范性问题 .................................. 17
3.2  合同管理问题 ................................. 20 
4  H市投资项目管理问题的原因分析 ............................ 34
4.1  对招标文件与合同重视程度不够 ................................... 34
4.2  参建单位的监督环节薄弱 ................................. 36
5   完善H市政府投资项目管理对策建议 ...................... 42
5.1  构建规范化的政府投资项目管理制度 ........................... 42
5.2  加强政府投资项目全面过程控制管理 .............................. 44
5   完善H市政府投资项目管理对策建议
5.1  构建规范化的政府投资项目管理制度
首先，要想筑牢项目发展的根基，提升项目管理水平，制度需先行，尤其是需要构建规范化的政府投资项目管理制度，能够进一步帮助政府投资项目稳中向好的发展，政府投资项目的主体单位应依法依规地健全规范化的项目管理制度，包括但不限于预（结）算管理制度、招投标制度、财务管理制度、物资采购（专业工程、设备、材料）管理制度、设计变更及现场签证分段管理制度、资产管理制度、投资绩效管理制度、岗位权责制度等。通过健全设计变更审核、现场签证管理，有利于规范工程的审批程序，加强现场监管，使项目管理人员，特别是缺少相关经验的管理者有明确的方向，知道如何对设计变更、现场签证进行管理；通过明确岗位权责，有助于建立职责明确的管理体系，每一个项目都应当明确负责人，当项目存在问题时，可以避免相关方互相推卸责任，管理重复或无人负责等情况出现，统一由相关责任人负责，达到有效的监督作用。

项目管理论文参考

但是审计过程中，通过查看H市各单位内控制度发现，很多单位和组织的内部控制大多侧重于会计控制，项目管理制度存在明显缺口，有些单位虽然制定了工程管理类制度，但概括性的内容较多，层次、范围、岗位权责、对象不明确，项目管理中的关键点和难点都未涉及，导致制度的可操作性不强，所以各建设单位应根据其单位性质、体量、负责项目的规模等特点，切实做到每项工作遵守相应法律法规的基础上，制定出适合于本单位的项目管理制度，使项目管理工作有法可依、管理人员有规可用、领导权力有制可约。并且，制度不应该被框死在“办公室理论”的层面上，理论应来源于项目的实战经验，要让现场项目管理人员参与到组织内控制度的讨论中来，且在实际管理制度执行过程中，也要注意进行实时跟踪，因为不同的单位制定出台的制度，缺陷各不相同，而往往缺点会通过项目实践中暴露出来，要善于发现问题，敢于指出不足，在分析自身不足的基础上，及时对制度进行修正、完善及规范，确保其高效、合理。目前，H市某承建大量政府投资项目的主体责任单位在审计的建议下，结合研究了近几年本单位频繁发生的管理问题，制定并完善了一套项目管理制度汇编（试行中），且在实际项目中实施情况较好，在一定程度上可供相关单位参考，如图5.1所示，将项目管理中的关键内容具体分为六大版块。
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结束语
当前，我国在疫情防控上的成就举世瞩目，经济也快速恢复过来。但是从各地疫情不断反复的情况下看来，仍有不少问题未能完全解决，而因为疫情的反复，国内的消费受到严重制约，投资增长后劲不足，全国的经济并未完全从疫情的影响下恢复过来。在这种背景下地方党委政府更加高度重视公共投资的使用效果，重点关注政府投资项目建设。
习近平总书记在会议上多次强调审计的重要地位和作用。近几年来，H市各级审计机关按党委党政府的要求对H市政府重点建设项目展开全面的审计监督，H市本级政府投资审计每年完成高达一个亿的审减额，切实地帮助政府节约了“真金白银”，在挽回了财政损失的同时，也进一步降低廉政风险。论文旨在通过投资审计的视角，结合H市近几年政府投资项目审计工作中的典型项目案例进行分析，找出当前H市工程管理中高频出现的几大类问题，通过政府投资审计的角度，分析问题产生的原因，关注H市政府投资项目管理工作开展中体制、机制、制度等方面存在的系统性问题，提出一些建设性的建议，推动相关单位健全完善管理制度。
新时代背景下的政府投资项目管理一直都是个不断更新升级的课题，论文结合自身工作实际，从投资审计关注的重点角度去开展H市政府投资项目管理研究，重点对H市政府投资项目管理中高频发生的问题及原因进行了分析，并提出一些可操作性的参考意见，但因时间仓促、审计保密性、个人专业能力有限等原因，研究还处于较为浅显的阶段，请各位专家学者，对论文进行批评指正。
参考文献（略）