A县水利工程项目安全生产“风险分级管控”监管探讨

本文是一篇生产管理论文，笔者认为水利工程项目安全生产风险分级管控的实施和监管使A县水利工程项目安全生产工作较为被动的局面正在发生变化，坚持关口前移，风险预防，把可能导致的后果限制在可防、可控范围内，把风险隐患消灭在萌芽状态“治未病”，将是当前和今后A县水利工程项目安全生产监督管理的重要抓手，从政府监管的角度扎实推进和加强安全生产风险分级管控意义重大。
一、绪论
（一）研究背景和意义
1.研究背景
安全生产工作及有关事项的监管，关系到人民群众生命和财产安全，是保障社会稳定的重大事项，做好安全生产工作体现了党中央和国家立党为公、执政为民的根本宗旨，体现了对人民群众生命财产安全和幸福感、安全感的高度负责。当前，以习近平同志为核心的党中央及各级地方党委和政府高度关心和重视安全生产工作，近年来中央单就安全生产工作召开会议近十次，习近平总书记本人就对安全生产工作作出指示、批示高达百次①。十九届五中全会后，国家把安全生产摆在了更加重要的位置，强调要把安全发展的理念贯穿我国改革发展事业的各领域和全过程，统筹发展和安全两件大事②。
安全生产监督管理是一项政府职能，《中华人民共和国安全生产法》明确要求安全生产管理由政府、行业、单位、社会、职工五个方面负责，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制③，政府安全生产监管是其中不可或缺的一部分。政府安全生产监管是政府有关部门根据法律法规的职责要求，运用一定的公共权力，通过制定规则来达到对生产经营单位的生产经营活动进行监督、检查和处理，实施有效制约和调控，所采取的行政监管措施。是地方政府为提高区域安全生产水平，加强自身经济发展的必要手段，是落实安全生产方针政策的具体方法，是切实维护人民群众生命财产安全，保障身体健康权益的重要内容，有利于关系着社会稳定发展和长治久安④。
水利工程项目是服务人民生产生活的基础性建设，起到稳定国家宏观经济大盘，服务于“六稳”“六保”的重要作用，在抵御自然灾害、水旱灾害筑牢国家安全屏障，开展生态保护治理推动高质量发展，保障农村供水推进乡村振兴，保障生产生活用水增强人民群众基础保障方面有着重要地位。“十四五”及今后一个时期是构建国家水网主骨架和大动脉，完善国家骨干供水基础设施网络的重要时期，“十四五”期间150项重大水利工程投资高达1.29万亿元，各地掀起了兴修水利工程项目的热潮。然而，据不完全统计，水利工程项目建设是水利行业发生事故起数最多，最易发生群死群伤的。仅2021年，水利工程项目建设事故起数和死亡人数就分别占全国水利行业事故起数和死亡人数的87.5%和81%。⑤高质量推进水利工程项目需要高水平安全，加强水利工程项目安全监管是地方各级人民政府应急管理部门和水行政主管部门不可推卸的责任。
（二）国内外研究现状
1.国内研究现状
我国对安全生产风险分级管控的研究受20世纪80年代国外各类风险管理理论影响开始起步，因跨国工程，外资在国内进行风险管理，逐步被国内企业所接受，并进行研究。
20世纪90年代，我国工业化发展迅猛，国内生产总值连年提高，各行各业扩大规模增加产量，导致生产安全事故连年上升，2002年达到峰值，生产安全事故107万余起，13万余人死亡。2002年颁布实施《中华人民共和国安全生产法》，建立了安全生产控制指标体系，安全生产风险管理初具雏形。2006年6月6日国资委印发了《中央企业全面风险管理指引》（国资发改革[2006]108号）中央企业按照文件要求全面开展风险管理等工作，且具备条件的企业应全面进行推进，尽快建立风险管理相关体系。①在后续不断完善后，2014年修订颁布实施的《中华人民共和国安全生产法》，安全风险管理相关理论和制度措施逐步建立。并通过《安全生产标准化》建设，将安全风险管理有关内容纳入日常工作范畴。但是标准化的管理是被动管理，没有真正将端口前移，重心下移。
21世纪，由罗云教授提出了RBS理论，罗云以风险管理理论作为基本，又结合了风险定量分析、风险定性分级等有关内容，通过对风险进行分级、分类，实施科学的分级、分类管理。RBS的运行模式由6大部分组成即：认定监管对象→风险因素辨识→评估分级风险的等次水平→制订对策实施分级分类监管→实施分级分类监管的有效措施→促使风险降低达到可接受状态。①可以说RBS理论和方法为安全生产分级管控的提出提供了一定的思路。
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二、水利工程项目安全生产风险分级管控监管相关概念和理论基础
（一）概念厘清
本文首先对与本文相关的概念进行界定，以明确本文主体内容。
1.水利工程项目
（1）水利工程项目：指出于保护、治理或利用的目的，对水资源水环境等开展建设的项目，在抵御自然灾害、水旱灾害筑牢国家安全屏障，开展生态保护治理推动高质量发展，保障农村供水推进乡村振兴，保障生产生活用水增强人民群众基础保障方面有着重要地位。修建的各类水利工程项目，一般由国家或地方政府组织修建，按社会效益可以分为纯公益性、准公益性和经营性水利工程项目三类。结合水利工程项目的定义，可知水利工程项目不特指某一工程，泛指出于保护和利用水资源目的而开展的系列建设活动。其中，县级水利工程项目大多利用县级政府投资，项目法人多是政府有关部门的下属单位，县级水利工程项目一般具有一定的社会效益。
（2）水利工程项目特点：本文主要研究县级区域内的水利工程项目，县级水利工程项目参建单位一般包含多个生产经营单位，项目实施内容包含多项细分工程，需要多个政府部门共同开展监管。县级水利工程项目的建设地点一般都是固定的，在县域范围内，其产生的效益和影响都对县政府和人民群众都有直接的影响。水利工程项目专业性很强，建设单位需要具备国家认定的专业资质，施工必须遵照国家标准规范的行业准入，水利工程项目建设程序一般分为：“事前”（项目建议书、可行性研究报告、施工准备、初步设计）、“事中”（建设实施、生产准备、竣工验收）、“事后”（工程运行、评价阶段、工程应急处置）。①由于建设工艺复杂，生产活动影响生产作业人员和项目所在地人民群众的生命财产安全。 .......................
（二）理论基础
结合本文研究分析需要，现就本文所运用到的理论基础进行说明。
1.服务型政府理论
服务型政府理论源于我国对传统管制型政府机制改革的一种创新模式，是通过借鉴新公共管理理论和新公共服务理论而形成的，主要强调政府在履行职能中要做到公开、透明、优质、高效，该理论认为政府是服务者而不是主导者，应该尊重公民权利、社会利益和民主程序，促进社会参与，实现公务人员、公民和社会等多方主体共同治理。①强调在以人为本、以社会为主的理念下，按照法定的程序，以社会意志为宗旨进行治理。政府监管在进行公共利益服务中，主张在立足社会需要的基础上，发挥政府的监管作用，形成互动，促使多方主体共同参与到社会治理活动中。通过提供公共产品和公共服务，加强共同合作和共同领导，塑造服务型政府的形象②。为此我国提出了“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）的概念，并在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出了“共建”“共治”“共享”的社会治理制度。
服务型政府理论中政府监管最重要的主张就是要站在人民的角度，为实现共同的公共利益，为社会多方主体提供相应的政策服务。这点与我国安全生产工作“生命至上，人民至上”的理念，“三管三必须”的原则和安全生产风险分级管控倡导的多方监管政策高度契合，对于县级水利工程项目安全生产风险分级管控的实施和监管而言，服务型政府理论有利于阐述分析县级应急管理部门和水行政主管部门监管生产经营单位达到实现安全生产这一共同利益目标的内在逻辑关系，有利于安全生产监管五方机制的深入融合，能够真正以人为本从服务者的角度分析社会需求，为安全生产风险分级管控的实施和监管服务。服务型政府理论在安全生产风险分级管控中的应用为政府监管带来两方面转变：
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三、A县水利工程项目安全生产风险分级管控的监管现状..............................17
（一）A县水利工程项目安全生产风险分级管控监管现行做法..........................17
1.A县风险分级管控监管的基本情况.................................17
2.A县风险分级管控监管的具体做法................................17
四、强化A县水利工程项目安全生产风险分级管控监管的对策建议..............................31
（一）强化对安全生产监管理念的引导.............................31
1.进一步强化安全生产风险防范意识............................31
2.加强政策解读明确监管的用力方向..........................32
五、结论.............................38
四、强化A县水利工程项目安全生产风险分级管控监管的对策建议
（一）强化对安全生产监管理念的引导
从服务型政府理论分析，一项制度体系的贯彻执行，需要监管单位从一名指引者的角度，在充分尊重生产经营单位实现生产利益最大化和具体从业人员保障生命财产安全的权利和权益的基础上，去引导水利工程项目各参建单位明白了解安全生产风险分级管控的重大意义，明白安全是最大的利润这条铁责。从监管到服务，A县做好安全生产风险分级管控首当其冲应当强化思想认识。安全管理理念的转变不是一朝一夕的，需要突出政府引领作用带头宣传安全防范，从行政层面树立正确的发展观、安全观和政绩观，从而强化对水利工程项目安全管理理念的引导，强化安全生产风险防范意识，加强政策解读明确共同的用力方向，增强责任单位实施监管的担当意识，进一步强化风险分级管控监管责任。
1.进一步强化安全生产风险防范意识
A县应在进一步强化安全生产风险防范意识，细化全员安全生产责任制上下功夫，从思想认识和责任落实方面推动工作开展，在各项工作中统筹发展和安全，在规划计划、项目合作、工程建设等安全生产监管工作中坚守安全第一的观念。在安全生产风险分级管控监管过程中运用公众号、新媒体、工作群等带头宣传安全防范的好处，宣讲安全生产风险分级管控的是现实意义。带头引领当发展和安全，出现抉择时始终选择安全，定期研究安全生产方面存在问题。应向水利工程项目各参建单位灌输安全是最大的效益，事故是最大的成本的概念，让水利工程项目各参建单位切实明白并乐于开展安全生产风险分级管控，品尝安全发展的甜头，不断强化安全生产风险防范意识，形成高水平安全促进高质量发展的良性循环。宣传典型案例，对安全生产风险分级管控实施较好的单位进行总结提炼，适时召开交流座谈会议、建设工作现场会，组织条件相同或相似的生产经营单位互相观摩，形成可复制可借鉴可推广的建设经验，起到先进促后进的作用，也降低生产经营单位安全生产风险分级管控实施门槛。 ........................
五、结论
十八大以来，我国从国家层面确立了水利工程项目的“江河战略”，安全是推动新阶段水利工程项目高质量发展的底线要求，必须以高水平的安全生产风险分级管控监管工作进行高质量发展，当前水利工程项目安全生产正处在滚石上山、爬坡过坎阶段，人民群众对生产安全事故的容忍程度越来越低，对安全感、幸福感的要求越来越高。水利工程项目安全生产风险分级管控的实施和监管使A县水利工程项目安全生产工作较为被动的局面正在发生变化，坚持关口前移，风险预防，把可能导致的后果限制在可防、可控范围内，把风险隐患消灭在萌芽状态“治未病”，将是当前和今后A县水利工程项目安全生产监督管理的重要抓手，从政府监管的角度扎实推进和加强安全生产风险分级管控意义重大。
鉴于此，本文立足于服务型政府理论、协同治理理论和风险管理理论，从A县水利工程项目安全生产风险分级管控实施中存在的问题入手，深入分析问题根源，有针对性地提出了有针对性、可借鉴、可参考的监管政策措施。认为可以从强化对安全生产监管理念的引导（进一步强化安全生产风险防范意识、加强政策解读明确监管的用力方向、增强责任单位实施监管的担当意识、进一步强化风险分级管控监管责任）、优化风险分级管控监管合力体系（优化综合监管和专业监管的职责协同、健全综合监管和专业监管的协同机制、拓宽社会监督和行业监管的共治渠道、形成社会监管和业内监管的协同合力）、构建全链条安全生产风险监管模式（明确在政策规划中开展安全风险评价、强化事前准入与事中监管的衔接配合、细化事故发生后安全形势的研判标准、探索建立全链条风险管控监管事项清单）、加强政策激励措施增强监管落地性（持续激发风险分级管控监管内生动力、加大教育培训力度提供政策技术指导、探索建立风险分级管控全流程监管数据库、探索形成水利工程项目数字孪生监管）等四个方面的对策建议希望能对推进安全生产风险分级管控监管相关理论研究提供帮助。安全生产风险分级管控监管在水利工程项目中的不断实践与创新，交流与研究，最终会进一步推进我国安全生产监管体制机制改革创新，推动安全生产监管工作高质量发展。
参考文献（略）