CPTPP国际金融服务规则思考

本文是一篇国际金融论文，本文创新点主要体现在下面两点： 一是国际金融服务规则属于法学知识与金融学知识融合的领域，研究成果较少，但是未来金融服务是发展潜力很强的经济部门——2020 年新冠肺炎疫情对于全球经济影响巨大，但 WTO 发布的《服务贸易晴雨表》显示，金融服务是唯一活动指数高于 100 的服务领域，因为金融服务作为知识密集型服务，提供方式趋于多样、便捷。

1 国际金融服务规则基本问题

1.1 国际金融服务概述
“金融服务”的定义在多边协定和区域协定中一致为：任何具有金融性质的服务。[40]其中对金融服务的外延亦没有很多分歧，主要概括为四种：一是所有保险及其相关服务；二是所有保险除外的银行金融服务；三是与金融性质的服务有关的服务；四是对具有金融性质服务的咨询和分析等辅助服务。可能的不同点存在于四种金融服务项下更加细分的子项目。这不仅与国际协定对金融服务项目的开放程度有关，也与现代化金融的创新有关，比如在银行金融服务项下资产管理服务的具体列举中，晚近达成的国际协定会新增一个“投资组合管理”服务。国际货币基金组织、经济合作与发展组织、联合国也在一些公开文件中对金融服务进行了定义，与前面所述协定中的概念没有很大差别，不再赘述。[41]可见,“金融服务”的内涵与外延并没有很大争论，而且“金融服务”概念偏向满足的是实践使用需求，因此不需要对其进行过多学术探讨。
金融行业具备的敏感性和经济破坏性使得其中的监管格外集中，意味着金融行业的自由化进程会比国际货物贸易要缓慢和谨慎，因此本文在研究国际经济合作协定中的金融服务规则之前，先对金融服务国际化进行一番探讨。
1.1.1 金融服务国际化
“金融服务国际化”并不是专业术语，也不存在通说的概念。关于“国际化”的含义以及价值判断也迄今未有定论，按照日常使用语境“国际化”可以理解为：产品和服务能适应各种文化、能够轻松进入不同国家或地区市场的一种趋势或者状态。因此，本文认为“金融服务国际化”是指金融服务能够自由地从一个国家/地区进入到另一个国家/地区的趋势或状态。金融服务国际化是经济全球化的一个重要方面，经济全球化表现为实体经济的全球一体化和金融市场的国际化，实体经济发展是经济全球化的驱动力，但实体经济需要金融服务的支撑。

1.2 国际金融服务规则简述
在金融服务国际化的背景下，综合考虑金融行业的特殊监管需求，国际金融法是由国际法规范与部分国内法规范、私法性规范与公法性规范以及其他规范所共同组成的一个综合体。具体而言，国际金融法大致包括国际金融法总论、国际金融市场的准入和营商制度、国际货币法、国际银行法、国际保险法、国际证券法和审慎监管法等制度规则。应认为本文所讨论的金融服务规则是国际金融法中的一部分，但上述体系构建方式更常见于经济法视阈下所指的“具有国际性质”的金融法，将该体系用于研究国际法视阈下的金融服务规则会显得内容分布过于分散。国际多边、诸边、区域或双边协定中的金融服务规则虽然也会少量参照国际货币基金组织、国际清算银行、巴塞尔银行监管委员会、金融稳定理事会等国际金融组织制定的金融软法规范，但实质上还是以金融服务贸易与投资规则为主。以打开水库闸门为例对此作进一步解释就是：国际贸易与投资协定中的金融服务规则所规范的是要不要开闸门、开哪一个方向的闸门、闸门开多大以及该如何管理闸门等问题，至于每个沟渠下如何控制与运用水流的问题，则需要国际金融法的其他金融规范加以调整。本文研究的主要是前者，可能少量涉及后者。在区分以上概念之前，需要说明的是本文所指“金融服务规则”是法律概念，不是经济概念：首先本文是法学文章，文章研究对象是法律规则，不是经济规则；其次本文研究的金融服务规则是用于规制国际金融服务贸易与投资行为的规则，且规则中包含争端解决机制，能够进行权利救济。可见，本文所研究的金融服务规则为法律规则没有异议。

2 CPTPP 金融服务自由化规则

2.1 金融服务开放范围与清单制表
国际贸易与国际投资的起点是贸易与投资自由化，国际金融服务亦是如此。跨境服务的开放时间晚，自由化规则的发展不如前两者成熟。金融服务的开放比传统服务的开放更加需要谨慎，是否开放部分新型金融服务也存在一些分歧。本文主要从适用范围、市场准入与待遇原则两方面研究 CPTPP 金融服务自由化规则。
1.开放范围
CPTPP 第 11.2 条第 1 款规定了第 11 章金融服务的适用范围即开放范围，包括金融机构、投资者及其对某缔约方领土内金融机构的投资、跨境金融服务贸易。CPTPP 的金融服务规则很明显地包括了金融服务投资和金融服务贸易，改变将金融服务简单归于贸易部门的做法，凸显金融与投资之间的交叉性。不仅如此，“投资者对某缔约方领土内金融机构的投资”的措辞表明一个投资者只要对金融机构进行投资，即使本身并不从事金融服务活动，也需要受到本章金融服务规则的规制。与该做法相对应的设计是对第 11章的金融服务投资规则与第 9 章的投资规则、第 11 章的金融服务贸易规则与第 10 章的跨境服务贸易规则，设置释意条款进行区分适用。
从具体金融服务的角度而言，CPTPP 的新颖之处在于附件 11-B 具体承诺的 A 节第 1条中明确“投资组合管理服务”的适用，这项金融服务属于跨境金融服务贸易的分类下。投资组合管理服务的具体内涵采用的是各缔约方的国内法规定，这既能够给各国金融监管预留空间，又是对各缔约方国内法互相承认制度的规定。且缔约方在第 3 款中所做的开放承诺只针对投资组合管理服务。有学者认为 CPTPP 把该项金融服务纳入协定，集中反映发达经济体在金融服务领域的产业利益与优势，也非常能够体现其借助国际规则实现利益进攻的意图。

2.2 对比研究
2.2.1 GATS
《服务贸易总协定》即 GATS，是《世界贸易组织协定》的附件 1B，是 WTO 不可分割的一部分。其包括框架协定和两个金融服务附件，下文的比较研究即基于这三个文本进行，必要时也可能涉及《金融服务附录》、《关于金融服务承诺的谅解》和《全球金融服务协定》的分析研究。GATS 是金融服务开放的里程碑式成就，目前仍在生效。虽说金融服务发展迅猛使得国际金融市场已今时不同往日，GATS 金融服务规则稍显滞后性，但其地位仍不可撼动——自由贸易与投资协定中的金融服务规则大都以其为蓝本制定。
1.GATS 金融服务规则的适用范围
在金融服务的适用范围上，GATS 将服务分为四种：跨境提供、境外消费、商业存在和自然人流动。上述 CPTPP 适用范围第一种和第二种中所指的“金融机构”与 GATS 中的“商业存在”相对应，“跨境金融服务贸易”则将  GATS 项下的“跨境提供”、“境外消费”、“自然人移动”这三种服务提供模式加以合并。CPTPP 中的金融服务规则针对性更强，也符合金融产品电子化与金融从业人员跨境流动便利化的发展趋势；而 GATS 框架协定以规制服务贸易为主，具体适用到金融服务上时存在一定弱势。比如 GATS 的“商业存在”与 CPTPP 的“金融机构”相比，金融信息服务提供商如道琼斯、彭博社和路透社可以被归为“商业存在”，但不论字面理解还是各国金融监管实践都不会把这类主体当作“金融机构”。[64]同时，GATS 的金融服务附属于贸易部门，这样的做法会使金融服务与投资的兼容度不够。[65]金融服务部门有特殊的监管需求，把金融服务归于投资或者归于贸易，都可能会使国内金融监管空间受限。
3 CPTPP 金融服务审慎监管规则 ................................... 22
3.1  审慎监管定义与审查标准 ...................................... 22
3.2 对比研究 .................................................... 23
4 CPTPP 金融服务信息规则 ....................................... 26
4.1 数据本地化与跨境传输 ........................................ 26
4.2 对比研究 ............................. 27
5 CPTPP 金融服务争端解决规则 ................................... 30
5.1 金融服务争端解决程序规则 .................................... 30
5.2 对比研究 .................................................... 32

6 CPTPP 金融服务规则对我国的启示

6.1 我国金融服务规则现状分析
直至 2020 年数据，我国服务业一直处于贸易逆差状态，传统服务业出现疲态，知识密集型服务业尤其是金融服务仍有很大进步空间。[120]亚洲基础设施投资银行、人民币入篮、金砖国家开发银行等全球金融治理的实践参与，表明我国在国际金融服务领域的话语权有所提升。[121]制度性话语权的构建除了在全球金融治理实践中做出成绩，也注重具体金融规则的构建。因为显而易见的是，话语权轻重的衡量总是以自身实力为基础。我国在本世纪初加入世界贸易组织后才真正对金融部门实施大动作的改革措施，起步时间晚、改革难度大。2001 年入世至今刚好二十年，但根据经合组织公布的服务贸易限制指数，2020 年中国商业银行项目指数是 0.38、商业保险项目指数 0.39，虽然较 2014年最初数据有明显下降，但与平均指数差距大，在目录四十八个国家中两项数据均排名倒数第五。[122]这两项数据是十分具有代表性的金融数据，以数据量化一个国家金融服务的开放程度，可见我国在金融自由化道路上还任重道远。同时表明我国需要在金融服务规则上给予重视，以制度促进深化改革。深入研究国际自由贸易与投资协定的金融服务规则，不仅助益我国借鉴国际优秀成果以提升金融服务规则水平，而且助益我国进行国际谈判时巧妙掌握话语权，不被金融强国牵着鼻子被迫调高开放水平，发挥自由贸易与投资协定对我国的最大正面影响。
7 结论与展望

7.1 结论
本文对 CPTPP 国际金融服务规则中的金融服务自由化、审慎监管、数据传输和争端解决四个议题进行研究，总结其特殊性与可能产生的效果，并在此基础上探索我国的改进方案，所以本文的结论分为下面两个部分：
基于全文，可见 CPTPP 中的金融服务规则对比以往的自由贸易与投资协定，有很大突破进展。首先是提高开放标准，促进金融服务的自由化，具体表现为：扩大金融服务规则的适用范围，包括纳入新兴金融服务、在区分金融服务贸易与投资的基础上设计混合开放清单、引入最低待遇标准和禁止反转机制。其次是完善金融服务的监管机制，尤其是审慎监管，以明确审慎原因并降低审慎例外认证标准的方式，平衡金融监管权与金融服务开放之间的关系。再次是对金融服务信息规则的突破，区别于电子商务章节，金融服务信息没有完全禁止本地化，使金融机构能够保证自身运营需要的同时尊重东道国数据主权。最后是关于金融服务的争端解决规则，CPTPP 做出了最大突破，对投资者与国家之间的争端解决方式做了特殊设计，使之与国家之间争端解决联系构成一定牵制效果，不至于使国家金融监管权受到太大挑战。
对金融服务规则的研究可以启示我国自贸试验区和对外自由贸易与投资协定的谈判。对自贸试验区的改善，一是考虑制定专门的金融服务负面清单，会比同时适用外商投资准入和跨境服务贸易的负面清单要提升效率，以及针对性地开放我国金融服务市场，内容上也需要进一步放宽限制、提高可操作性；二是金融服务信息规则的制定，我国整体上坚持数据本地化理念，可采用例外规定的方式协调，实行改良版的数据本地化；三是改善金融监管机制，强调与前二者进行关联，并融入科技管理手段。对外金融服务议题谈判的启示，建议新协定设立金融服务专章，根据不同谈判对象涉及谈判攻略，中日韩 FTA 的谈判着重融合中韩 FTA 和 RCEP 中的金融服务规则，中加 FTA 的谈判着重考虑 USMCA 中的金融服务规则以及“毒丸条款”协调。如果美国打算卷土归来加入 CPTPP，一是有可能解冻TPP 中被冻结的条款，使协定的标准提高到发展中国家无法接受的地步；二是美国的“毒丸条款”不仅会对我国加入 CPTPP 造成阻碍，而且将严重影响我国与其他国家的经济合作。RCEP 的签订是我国踏出掌握国际规则话语权的第一步，应该警惕此时陷入被动境地。本文从 CPTPP 的金融服务规则入手，总结出其先进发展之处，并与其他国际协定进行比较性研究，最后落地国内实际情况，探索我国与 CPTPP 金融服务规则衔接的方案。我国并不排斥高标准的 FTA 规则,而是追求规则标准与自身发展水平的良性互动与正面效应最大化。
参考文献（略）