PPP项目社会资本方财务风险识别、评估及控制研究：以A镇Q项
时间：2020-06-28 来源：51mbalunwen
本文是一篇财会论文研究，本文基于社会资本方角度通过具体案例对 PPP 项目中的财务风险分析与控制进行了研究，本文的研究结论如下：政府公共部门和社会资本方作为参与 PPP 项目建设及运营的参与者，它们所面临的财务风险各不相同，分析模式也彼此存在差异。政府方的财务风险关注财政承受能力风险与物有所值风险，社会资本方的财务风险需统筹全盘考虑，针对 PPP 项目的周期长的特点，将社会资本方从筹资、投资、经营及其他将有可能面临的财务风险入手，逐一分析。其中筹资财务风险与融资方案和融资成本密切相关，投资风险与项目建成成本控制密切相关，经营风险与可用性服务费收入、运营收入、运营成本以及社会投资人自身财务状况相关，其他财务风险与政治环境、经济环境相关。需要分角度、分层次结合具体项目开展风险分析。
第一节 财务风险概述 ................................................. 18
一、财务风险概念 .......................................... 18
二、财务风险基本特征 ...................................... 18
第四章 PPP 模式财务风险评估与控制 ....................... 26
第一节 财务风险量化评估 ...................................... 26
一、构建 PPP 财务评价模型 .......................... 26
二、选取风险影响因素及评价指标 .......................... 28
第五章 A 镇 Q 项目案例分析 ................................ 37
第一节 项目背景介绍 ........................... 37
一、项目内容、实施方式及产权归属 .......................... 37
二、项目融资结构及回报机制 ..................................... 38
第六章 结论与展望
第一节 研究结论
本文基于社会资本方角度通过具体案例对 PPP 项目中的财务风险分析与控制进行了研究，本文的研究结论如下：
政府公共部门和社会资本方作为参与 PPP 项目建设及运营的参与者，它们所面临的财务风险各不相同，分析模式也彼此存在差异。政府方的财务风险关注财政承受能力风险与物有所值风险，社会资本方的财务风险需统筹全盘考虑，针对 PPP 项目的周期长的特点，将社会资本方从筹资、投资、经营及其他将有可能面临的财务风险入手，逐一分析。其中筹资财务风险与融资方案和融资成本密切相关，投资风险与项目建成成本控制密切相关，经营风险与可用性服务费收入、运营收入、运营成本以及社会投资人自身财务状况相关，其他财务风险与政治环境、经济环境相关。需要分角度、分层次结合具体项目开展风险分析。
构建财务评价模型是社会资本方开展财务风险分析的基础。社会资本方构建的财务评价模型必须细化精准，构建模型时要遵循谨慎性原则，对某些参数或计算方法有几种不同的选择时，应当优先考虑最不利与社会资本方的选择。构建财务评价模型时涉及的基础数据分别投资、筹资、收入、成本、税金和利润分配 6类，其组成一个完整的数据系统。构建财务评价模型时必须确保数据之间的勾稽关联正确，为后期开展蒙特卡洛模拟提供条件。
借助计算机技术，在构建出合理有效的财务评价模型后，可以通过软件实现蒙特卡洛模拟。通过海量的模拟分析计算结果，有效的评价财务风险，进而确定风险控制措施，便于社会资本方通过谈判、分包等方式转移或降低风险。
参考文献（略）
第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
当今经济社会，在国际经济增长降速的影响下，我国的经济增长也面临着下行压力。政府执行积极的财政政策，进一步加大力度实施减税降费，虽然在一定程度上缓解了我国经济下行的压力，但是地方政府财政收支不平衡的问题愈加凸显。为了满足日益增长的大众人民生活需求，大众开始不断追求更高、更高的生活水平，由于地方政府财力不足、地方性资源有限、投资条件受限制，而无法达到大众预期的生活设施建设及服务时，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）项目通过引入社会资本来参与公共项目建设，为当地政府公共设施建设注入新的能量。这一方面缓解了地方政府财政支出压力，另一方面通过PPP 项目的开展过程中，更好的借鉴企业及社会资本方的管理经验，激活国有资本，变相将地方财政资金使用效率最优最大化，与此同时也迎合了社会民众对公共基础设施和服务的需求。PPP 模式下，政府与社会资本方在参与项目建设中共同受益、风险共担、实现共赢，同时满足了社会需求。因此，PPP 模式在近几年受到了我国地方政府的青睐。
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
当今经济社会，在国际经济增长降速的影响下，我国的经济增长也面临着下行压力。政府执行积极的财政政策，进一步加大力度实施减税降费，虽然在一定程度上缓解了我国经济下行的压力，但是地方政府财政收支不平衡的问题愈加凸显。为了满足日益增长的大众人民生活需求，大众开始不断追求更高、更高的生活水平，由于地方政府财力不足、地方性资源有限、投资条件受限制，而无法达到大众预期的生活设施建设及服务时，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）项目通过引入社会资本来参与公共项目建设，为当地政府公共设施建设注入新的能量。这一方面缓解了地方政府财政支出压力，另一方面通过PPP 项目的开展过程中，更好的借鉴企业及社会资本方的管理经验，激活国有资本，变相将地方财政资金使用效率最优最大化，与此同时也迎合了社会民众对公共基础设施和服务的需求。PPP 模式下，政府与社会资本方在参与项目建设中共同受益、风险共担、实现共赢，同时满足了社会需求。因此，PPP 模式在近几年受到了我国地方政府的青睐。
2019 年，我国财政部发布信息显示，国内目前存量及新增 PPP 项目进入高峰期。政府付费及可行性缺口补助类 PPP 项目占总额的 72.39%，使用者付费项目下降到三种回报机制的 27.61%，这表明了国内目前 PPP 项目属性主要以公益性和准经营性为主。民营企业参与方面，目前国内共有 4089 个落地项目，其中参与项目建设及运营的社会资本合计 6753 家，而民营企业占 35.3%；这些项目里，有民间资本背景的项目 1711 个，其投资额为 2.1 万亿元，分别占 4089 个落地项目的 44.8%和 34.0%。①由此可见，我国政府积极整合资源，并逐步走向社会资本多元化，以鼓励更多社会资本投入 PPP 项目建设与运营。虽然 PPP 模式在我国公共设施基础建设项目中持续增加，但我国 PPP 模式相关理论及实践研究上依然处于探究和摸索的阶段。在 PPP 项目中，社会资本方需要对项目的投资、建设、运营乃至项目整个生命周期的各环节进行风险防控，同时，借鉴与参考相关项目的经验。随着经济全球化进程的推进，货币与金融市场不稳定、中美贸易摩擦，上述因素都可能加剧企业面临的风险。另外，PPP 模式下，政府购买社会服务，其作为买方，对项目具有监管甚至支配的职能，因而容易产生风险分担不合理、绩效考核机制不健全、不完善等现象。故社会投资方在投资、建设、运营期间也会面临着政策、法律、法规等风险带来的考验。因此，从社会投资方的角度出发，分析研究其对 PPP 项目的财务风险识别及控制意义重大。
第三章 PPP 模式社会资本方财务风险及其识别 ................................. 18........................
第二节 文献综述
PPP 的全称是 Public-Private Partnership，又被人们称为 PPP 模式，其中文翻译为“政府和社会资本合作”。它可以被理解为政府公共部门与社会私人资本，通过合作并建立伙伴关系，来向社会提供公共服务、生产公共产品的一种新型合作方式[1]。PPP 模式属于公共基础设施建设及运营的项目运作模式之一，在 PPP模式下的项目中，政府鼓励且支持社会资本，这包括私营企业、民营资本与政府建立伙伴关系，在合作的基础上，共同参与公共基础设施及公共服务的建设及运营。而 PPP 最早是以 PFI（私人主动融资）的形式运用于英国公共基础设施建设中，该模式得以迅速发展是在欧美国家上世纪 90 年代，并渐渐得到各个国家的认可，以 PPP 来替代原有的名称，并沿用至今。
第二节 文献综述
PPP 的全称是 Public-Private Partnership，又被人们称为 PPP 模式，其中文翻译为“政府和社会资本合作”。它可以被理解为政府公共部门与社会私人资本，通过合作并建立伙伴关系，来向社会提供公共服务、生产公共产品的一种新型合作方式[1]。PPP 模式属于公共基础设施建设及运营的项目运作模式之一，在 PPP模式下的项目中，政府鼓励且支持社会资本，这包括私营企业、民营资本与政府建立伙伴关系，在合作的基础上，共同参与公共基础设施及公共服务的建设及运营。而 PPP 最早是以 PFI（私人主动融资）的形式运用于英国公共基础设施建设中，该模式得以迅速发展是在欧美国家上世纪 90 年代，并渐渐得到各个国家的认可，以 PPP 来替代原有的名称，并沿用至今。
一、国外相关研究动态
（一）理论研究方面
PPP 模式在国外兴起的时间较早，该模式在国外的研究最初是从其概念入手展开。同时，PPP 模式的概念及其特征也是初期研究的重点之一。Darrin 和 Mervyn （2002）共同提出 PPP 模式的本质其实是一种相互合作、交互共赢的模式，它的理念是“双赢”或者“多赢”，在非赢利性组织（如政府公共部门）和赢利性组织（如企业等社会资本）之间建立相互合作模式[2]。
PPP 模式在国外兴起的时间较早，该模式在国外的研究最初是从其概念入手展开。同时，PPP 模式的概念及其特征也是初期研究的重点之一。Darrin 和 Mervyn （2002）共同提出 PPP 模式的本质其实是一种相互合作、交互共赢的模式，它的理念是“双赢”或者“多赢”，在非赢利性组织（如政府公共部门）和赢利性组织（如企业等社会资本）之间建立相互合作模式[2]。
Broadbent 和 Laughin（2003）提出新公共管理理论涵盖了 PPP 模式，它是对未来公共产品和服务供给的一种创新方式[3]。
NCPPP（美国国家 PPP 委员会）则认为 PPP 模式是国家、州以及地方等政府公共部门或组织同私人部门建立的一种合约合作关系。以此类合作为基础，使公、私双方间的技术、设备、资产、服务等在项目建设或运营过程中达成共享。除此之外，在合作双期间，项目参与的双方风险共担、利益共享[4]。
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NCPPP（美国国家 PPP 委员会）则认为 PPP 模式是国家、州以及地方等政府公共部门或组织同私人部门建立的一种合约合作关系。以此类合作为基础，使公、私双方间的技术、设备、资产、服务等在项目建设或运营过程中达成共享。除此之外，在合作双期间，项目参与的双方风险共担、利益共享[4]。
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第二章 PPP 模式概述及在我国的发展历程
第一节 PPP 模式的基本概念、特征及分类
一、PPP 概念
PPP 模式的全称是 Public-Private Partnership。PPP 模式的概念及定义对于不同行业、不同地域来说是有比较明显的差异的。综合国内学者对 PPP 模式的研究总结来说，PPP 模式的概念普遍地认为是政府公共部门与社会资本投资人之间以契约为基础，建立的一种长期合作的伙伴关系。而在我国国内，由于 PPP 模式的项目起步稍晚，根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式 有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）的相关表述，我国自己也对 PPP 模式进行了定义，称其为政府和社会资本合作模式。政府部门与社会资本共同作为 PPP 项目的参与者，并长期保持一种合作关系。在此模式下，政府支持并鼓励社会资本，如私营企业、民营资本积极参与项目的建设及运营，并与政府公共部门长期保持合作关系；在此合作关系下，社会资本参与方主要负责项目的前期设计、中期建设实施、后期运营及维护。而社会资本方与政府部门约定项目实现收益的方式最终来获得投资收益，其主要方式为“使用者付费”、“政府付费”等。
第一节 PPP 模式的基本概念、特征及分类
一、PPP 概念
PPP 模式的全称是 Public-Private Partnership。PPP 模式的概念及定义对于不同行业、不同地域来说是有比较明显的差异的。综合国内学者对 PPP 模式的研究总结来说，PPP 模式的概念普遍地认为是政府公共部门与社会资本投资人之间以契约为基础，建立的一种长期合作的伙伴关系。而在我国国内，由于 PPP 模式的项目起步稍晚，根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式 有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）的相关表述，我国自己也对 PPP 模式进行了定义，称其为政府和社会资本合作模式。政府部门与社会资本共同作为 PPP 项目的参与者，并长期保持一种合作关系。在此模式下，政府支持并鼓励社会资本，如私营企业、民营资本积极参与项目的建设及运营，并与政府公共部门长期保持合作关系；在此合作关系下，社会资本参与方主要负责项目的前期设计、中期建设实施、后期运营及维护。而社会资本方与政府部门约定项目实现收益的方式最终来获得投资收益，其主要方式为“使用者付费”、“政府付费”等。
二、PPP 模式的特征
PPP 模式具有三个显著特征，分别为伙伴关系、利益共享、风险共担等。相比起传统模式下的项目，这些特征让 PPP 项目更具有吸引力，更有竞争优势。
（一）伙伴关系
该特征是 PPP 模式的一个非常典型特征，是 PPP 项目的先决条件。在 PPP模式下，政府与社会投资方以契约作为合作手段，在项目建设及运营成果及目标上达成一致，合作共赢。通过结为合作伙伴，政府部门可以很大程度上缓解地方财政公共基础设施和公共服务支出的压力，而社会资本方则通过将社会资本、创新型技术和专业化的管理引入到基础设施建设和公共服务领域，在获得一定合理利益的情况下，也为公共事业分担了责任。
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PPP 模式具有三个显著特征，分别为伙伴关系、利益共享、风险共担等。相比起传统模式下的项目，这些特征让 PPP 项目更具有吸引力，更有竞争优势。
（一）伙伴关系
该特征是 PPP 模式的一个非常典型特征，是 PPP 项目的先决条件。在 PPP模式下，政府与社会投资方以契约作为合作手段，在项目建设及运营成果及目标上达成一致，合作共赢。通过结为合作伙伴，政府部门可以很大程度上缓解地方财政公共基础设施和公共服务支出的压力，而社会资本方则通过将社会资本、创新型技术和专业化的管理引入到基础设施建设和公共服务领域，在获得一定合理利益的情况下，也为公共事业分担了责任。
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第二节 PPP 模式在我国的发展历程
相较于发达国家，PPP 模式在我国的发展较为滞后，起步较晚。PPP 模式在中国的发展史简单可分为三个阶段：
相较于发达国家，PPP 模式在我国的发展较为滞后，起步较晚。PPP 模式在中国的发展史简单可分为三个阶段：
一、探索阶段
“摸着石头过河”的探索阶段。80 年代中期，一部分发达国家发生了债务危机，继而促使了“吃螃蟹第一人”的投资者尝试性地参与到政府公共部门的公共基础设施建设当中，土耳其最先将 BOT 模式带入到项目中，随后其他发达国家相继效仿其做法，最终于 1984 年，由香港商人将此概念带入到我国国内，他就是胡应湘。他以香港合和实业有限公司总经理的身份，参与国内公共基础设施的建设，作为国内第一人提出了兴建-管理-移交模式，即 BOT 模式，与深圳市政府合作建设并运营火力发电厂，经过 15 年的特许经营期满后，1999 年项目成功完成移交给深圳市。但此时的 PPP 项目属于创新型的承建模式，它的文件内容也很简单，也没有制定相应的实施方案。该项目的成功，拉开了 PPP 模式进入中国的序幕，也成为了 PPP 项目的经典案例。不过，该项目也留下了很多值得往后 PPP模式项目的经验，一是由于该项目是属于特许经营类 PPP 项目，该项目在移交后，其诸多设施都经过政府重建，变相增加了政府的投资成本，和后期维护的难度。
在这个阶段，PPP 的项目是不规范的，其发起虽然是政府，但也只能归属于地方政府的个别行为，项目的流程也不规范，仅仅只是通过政府与私人（投资人）的共同协商、谈判后，达成合作意向，签订合作契约。
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第一节 财务风险概述 ................................................. 18
一、财务风险概念 .......................................... 18
二、财务风险基本特征 ...................................... 18
第四章 PPP 模式财务风险评估与控制 ....................... 26
第一节 财务风险量化评估 ...................................... 26
一、构建 PPP 财务评价模型 .......................... 26
二、选取风险影响因素及评价指标 .......................... 28
第五章 A 镇 Q 项目案例分析 ................................ 37
第一节 项目背景介绍 ........................... 37
一、项目内容、实施方式及产权归属 .......................... 37
二、项目融资结构及回报机制 ..................................... 38
第五章 A 镇 Q 项目案例分析
第一节 项目背景介绍
一、项目内容、实施方式及产权归属
（一）项目内容
A 镇设立的 PPP 项目属于市政公用事业领域，该项目主要建设和运营的内容有市政路桥建设及维护保养、海绵城市建设及园林绿化种植及维护等。项目由S 市授权 A 镇全权作为 Q 项目实施机构，并完成项目实施方案的编制工作。实施方案的编制过程中，A 镇委托第三方中介机构向潜在的社会投资者进行意见征询。
项目建设及维护内容主要包括：（1）市政基础设施部分，涵盖 9 条道路的建设及维护，长度合计 11.2 公里，配套给水管网 12.93 公里，排水管网 34.28 公里，再生水管网 11.02 公里，人行天桥一座，跨河天桥一座。（2）海绵城市基础设施建设工程：城市道路海绵设施工程 44.67 万平方米，城市水系海绵设施工程101.99 亩。（3）生态治理工程：河道治理景观提升 128.89 亩，河堤治理、景观提升、防洪、泄洪工程 178.99 亩，A 镇 10.8 亩生态公园建设及维护，15 亩滨河文化公园项目的建设及维护。
第一节 项目背景介绍
一、项目内容、实施方式及产权归属
（一）项目内容
A 镇设立的 PPP 项目属于市政公用事业领域，该项目主要建设和运营的内容有市政路桥建设及维护保养、海绵城市建设及园林绿化种植及维护等。项目由S 市授权 A 镇全权作为 Q 项目实施机构，并完成项目实施方案的编制工作。实施方案的编制过程中，A 镇委托第三方中介机构向潜在的社会投资者进行意见征询。
项目建设及维护内容主要包括：（1）市政基础设施部分，涵盖 9 条道路的建设及维护，长度合计 11.2 公里，配套给水管网 12.93 公里，排水管网 34.28 公里，再生水管网 11.02 公里，人行天桥一座，跨河天桥一座。（2）海绵城市基础设施建设工程：城市道路海绵设施工程 44.67 万平方米，城市水系海绵设施工程101.99 亩。（3）生态治理工程：河道治理景观提升 128.89 亩，河堤治理、景观提升、防洪、泄洪工程 178.99 亩，A 镇 10.8 亩生态公园建设及维护，15 亩滨河文化公园项目的建设及维护。
（二）项目实施方式
政府方在实施方案初稿中明确由社会资本方在 S 市设立 SPV 公司，由社会资本全额出资，政府方不占股（实施方案已明确政府方不占股）。项目的实施机构为 A 镇，同时与 SPV 公司签订 PPP 项目合同，并授予 SPV 公司与该项目相关的权利。在政府主导和监督下，由 SPV 公司通过法定方式选择施工和设备供应商。在合约中明确规定，SPV 公司在运营期内以政府付费方式取得项目运营收入，用以补偿经营成本、贷款还本付息、回收投资、应缴税金，并获取一定的投资回报。根据项目协议约定的付款要求，SPV 公司定期向政府提交付费申请，相关部门根据考核结果予以批复后，由政府相关部门予以支付；通常，在运营期结束后，SPV 公司将与政府指定部门进行该项目经营权的无偿交接工作。
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政府方在实施方案初稿中明确由社会资本方在 S 市设立 SPV 公司，由社会资本全额出资，政府方不占股（实施方案已明确政府方不占股）。项目的实施机构为 A 镇，同时与 SPV 公司签订 PPP 项目合同，并授予 SPV 公司与该项目相关的权利。在政府主导和监督下，由 SPV 公司通过法定方式选择施工和设备供应商。在合约中明确规定，SPV 公司在运营期内以政府付费方式取得项目运营收入，用以补偿经营成本、贷款还本付息、回收投资、应缴税金，并获取一定的投资回报。根据项目协议约定的付款要求，SPV 公司定期向政府提交付费申请，相关部门根据考核结果予以批复后，由政府相关部门予以支付；通常，在运营期结束后，SPV 公司将与政府指定部门进行该项目经营权的无偿交接工作。
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第六章 结论与展望
第一节 研究结论
本文基于社会资本方角度通过具体案例对 PPP 项目中的财务风险分析与控制进行了研究，本文的研究结论如下：
政府公共部门和社会资本方作为参与 PPP 项目建设及运营的参与者，它们所面临的财务风险各不相同，分析模式也彼此存在差异。政府方的财务风险关注财政承受能力风险与物有所值风险，社会资本方的财务风险需统筹全盘考虑，针对 PPP 项目的周期长的特点，将社会资本方从筹资、投资、经营及其他将有可能面临的财务风险入手，逐一分析。其中筹资财务风险与融资方案和融资成本密切相关，投资风险与项目建成成本控制密切相关，经营风险与可用性服务费收入、运营收入、运营成本以及社会投资人自身财务状况相关，其他财务风险与政治环境、经济环境相关。需要分角度、分层次结合具体项目开展风险分析。
构建财务评价模型是社会资本方开展财务风险分析的基础。社会资本方构建的财务评价模型必须细化精准，构建模型时要遵循谨慎性原则，对某些参数或计算方法有几种不同的选择时，应当优先考虑最不利与社会资本方的选择。构建财务评价模型时涉及的基础数据分别投资、筹资、收入、成本、税金和利润分配 6类，其组成一个完整的数据系统。构建财务评价模型时必须确保数据之间的勾稽关联正确，为后期开展蒙特卡洛模拟提供条件。
借助计算机技术，在构建出合理有效的财务评价模型后，可以通过软件实现蒙特卡洛模拟。通过海量的模拟分析计算结果，有效的评价财务风险，进而确定风险控制措施，便于社会资本方通过谈判、分包等方式转移或降低风险。
参考文献（略）
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