镇江市公私合营养老机构运营状况及发展对策管理研究
时间：2020-05-15 来源：51mbalunwen
本文是一篇运营管理论文，本文以镇江市养老机构为例，对公私合营养老机构模式进行了研究。从镇江市开展公私合营养老机构模式的发展中可以看出，这一模式的探索是具有积极意义的，但同时这一运营模式的完善也不是可以一蹴而就。在调查中我们就能够看到，机构运营资金短缺、政策资金支持较弱、养老机构专业化保障能力不足、护工队伍能力化建设不强等问题依然凸显。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
党的十九大报告中提出积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。人口老龄化已成为世界性问题，它将对人类社会的发展带来持久而深刻的影响。近年来我国呈现老年人总量最多，老龄化增速最快的特征，我国已成为世界上人口老龄化程度较高的国家之一。建立完善满足众多老年群众养老的服务体系、化解人口老龄化引发的众多社会问题，事关数亿百姓切身利益与福祉，影响国家的进一步发展，养老问题要花大气力来应对。
第 3 章 镇江养老机构运营基本情况 ...................... 19
3.1 镇江市公私合营养老机构简况 .................................... 19
3.1.1 入住率及床位空置率情况 ................................... 24
3.1.2 护理人员、志愿者队伍情况 ......................... 25
第 4 章 公私合营机构运营中存在的问题及原因分析 .................................. 32
4.1 公私合营养老机构运营中存在的问题 ................................ 32
4.1.1 组织架构不完善、管理滞后 .......................................... 32
4.1.2 资金流动性差、收益低，盈利周期长 ................................ 33
第 5 章 公私合营养老机构发展对策研究 ...................................... 43
5.1 健全管理体制，搭建更好健全的组织架构 ............................... 43
5.1.1 政府应建立完善的体制机制 .................................... 43
5.1.2 引入第三方评估机构 ..................................... 43
第 5 章 公私合营养老机构发展对策研究
5.1 健全管理体制，搭建更好健全的组织架构
5.1.1 政府应建立完善的体制机制
镇江市《关于进一步促进养老服务业发展的若干措施》中指出，在规范养老机构建设方面，在促进养老机构发展方面，办法提出放宽已举办养老机构补办设立许可条件、简化新举办养老机构登记许可程序、规范养老机构管理和加快公办养老机构改革等四项措施。文件规定，对于原先不被允许的，处于闲置状态的厂房、学校和社区用房进行养老服务设施改造，这次文件颁发之后就可以把这条途径打通。以制度为准绳，从而达到全市养老机构越来越规范化。
公私合营的模式多样，政府和市场之间的合作方式也存在的差异，但是其目的都是为老年群体提供福利性帮助。这就要求政府从制度的角度出发，做好顶层设计，强调监管的必要性和规范性，建立健全准入机制、淘汰机制，以产生“鲶鱼效应”，从而倒逼公私合营养老机构的竞争力。加快建设具有专业化、规范化、平等化的公私合营养老机构行业标准，对不符合要求规范的养老机构实行一票否决制，净化养老市场环境，从而推动公私合营养老机构健康有序发展。
随着公私合营养老机构参与主体的增多，如何保障养老机构服务质量、如何保证养老机构为老年群体谋福利的初心，成为政府和社会较为关注的问题。公私合营养老机构因其模式的特殊性，政府既是投资者、运营者，也是行业运行秩序的监督者，在这监管过程中，会造成一定的不公正性。就目前的状况看，市场还较为缺乏第三方评估机制。
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第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
党的十九大报告中提出积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。人口老龄化已成为世界性问题，它将对人类社会的发展带来持久而深刻的影响。近年来我国呈现老年人总量最多，老龄化增速最快的特征，我国已成为世界上人口老龄化程度较高的国家之一。建立完善满足众多老年群众养老的服务体系、化解人口老龄化引发的众多社会问题，事关数亿百姓切身利益与福祉，影响国家的进一步发展，养老问题要花大气力来应对。
国家统计局发布最新人口数据，截止 2018 年，全国 60 周岁及以上人口 24949万人，占总人口数量的 17.9%，其中 65 周岁及以上人口 16658 万人，占总人口数量的 11.9%。中健联盟产业研究中心根据我国老年人口的增长趋势，对未来三年 60 岁以上的老年人口进行预测，
2019 年 60 岁以上老年人口预计增长 727 万；2020 年 60 岁以上老年人口预计增长 603 万；2021 年 60 岁以上老年人口预计增长 521 万；2022 年 60 岁以上老年人口预计增长将比 2021 年多一倍。2013-2018年中国 60 周岁及以上人口统计情况，见图 1-1：
.............................1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
（1）养老模式的研究
安东尼?吉登斯（2000）指出，第二次世界大战后到 70 年代初期这一时期， “福利国家”飞速发展，政府在养老事业领域中占据着主导地位。与此同时带来的是，福利开支也急剧增加，长此以往已使得一部分国家的财政水平难以承受。但随着人口老年化率的不断上升，政府在社会保障养老事业中的职能也逐渐发生了转变，由初期占据主导地位转变为辅助角色，私营养老机构发挥的作用逐渐提高[5]。 Charlotta（2010）论述到，西方国家的人民家庭观念及对家庭的依赖度相比东方国家要低很多，特别是发达的资本主义国家，国家经济实力雄厚、市场化发展较为完善，这些国家就形成了一种共同的观念，那便是要调动市场的积极性，充分发挥社会养老的作用，而政府的职能则逐步转变为为老年群体提供最低生活水平的保障[6]。
1.2.1 国外研究综述
（1）养老模式的研究
安东尼?吉登斯（2000）指出，第二次世界大战后到 70 年代初期这一时期， “福利国家”飞速发展，政府在养老事业领域中占据着主导地位。与此同时带来的是，福利开支也急剧增加，长此以往已使得一部分国家的财政水平难以承受。但随着人口老年化率的不断上升，政府在社会保障养老事业中的职能也逐渐发生了转变，由初期占据主导地位转变为辅助角色，私营养老机构发挥的作用逐渐提高[5]。 Charlotta（2010）论述到，西方国家的人民家庭观念及对家庭的依赖度相比东方国家要低很多，特别是发达的资本主义国家，国家经济实力雄厚、市场化发展较为完善，这些国家就形成了一种共同的观念，那便是要调动市场的积极性，充分发挥社会养老的作用，而政府的职能则逐步转变为为老年群体提供最低生活水平的保障[6]。
Michael.J.Stoil（2000）指出，伴随西方国家及亚洲相对发达的国家步入老龄化社会，市场的作用则表现的更加明显。而政府对社会组织和相关机构提供支持和帮助的方式则更多的以协调、促进、监督等方式为主 [7]。非营利组织的加入、行业协会、志愿者的参与也是政府大力鼓励与提倡的。一些亚洲国家，如日本，在这些国家中，受传统文化等因素影响，家庭观念较重，家庭成员之间注重彼此间的照顾、陪伴、关爱，因此亚洲发达国家的养老模式大多以为居家养老为主，而欧美等西方国家则更倾向于在居民社区内形成社区化、区域化的社区养老模式。
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第 2 章 相关概念和理论基础
2.1 公私合营养老机构相关概念
2.1.1 养老机构
养老机构是社会养老专有名词，是指为老年人提供集中居住和照料服务的机关。养老机构可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。养老机构服务的主要对象是老年人，提供全人、全员、全程的服务。“全人”指的是除了提供衣、食、住、行方面的保障以外，还需满足医疗保障、疾病预防、精神慰藉等方面的需求。“全员”指养老机构的全体人员全身心的为老年人提供服务。“全程”指的是，从老年人进入养老院到离开的全部时间，都需要提供高标准的服务。
目前我国养老机构主要以私营、公办这两类为主，但这两种形式都各自存在着一些弊病，“公私合营”养老机构这一概念的提出，就是基于以上三种形式的整合。国家设立养老专项资金，各级地方政府吸引私营企业的进入养老服务市场，更多的让利私企、提升私有资本的投入，从而使老年群体获得更多优质的养老资源。
2.1 公私合营养老机构相关概念
2.1.1 养老机构
养老机构是社会养老专有名词，是指为老年人提供集中居住和照料服务的机关。养老机构可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。养老机构服务的主要对象是老年人，提供全人、全员、全程的服务。“全人”指的是除了提供衣、食、住、行方面的保障以外，还需满足医疗保障、疾病预防、精神慰藉等方面的需求。“全员”指养老机构的全体人员全身心的为老年人提供服务。“全程”指的是，从老年人进入养老院到离开的全部时间，都需要提供高标准的服务。
目前我国养老机构主要以私营、公办这两类为主，但这两种形式都各自存在着一些弊病，“公私合营”养老机构这一概念的提出，就是基于以上三种形式的整合。国家设立养老专项资金，各级地方政府吸引私营企业的进入养老服务市场，更多的让利私企、提升私有资本的投入，从而使老年群体获得更多优质的养老资源。
当前，我国公私合营养老机构以公建民营、公办民营、私营公助、政府购买服务这四种方式为主。
公建民营，指的是政府在筹备建设养老院之初，就转变投资运营方式，由政府牵头，民间资本私营企业直接负责建设经营。具体可以通过承包、租赁、委托经营等方式，将政府拥有所有权，但尚未投入使用的设施的经营权交付给私营企业的一种经营模式。
公办民营，指的是对已经运营的公办养老机构进行改革，在原有的基础上，通过市场化运作，引入民间资产私营企业来管理运作，从而提升养老机构的管理运作水平，符合市场化的需要。
私营公助，指的是私营企业建设或经营各种社会事业项目，政府给予资金扶持的一种建设模式。
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2.2 相关理论
2.2.1 福利多元主义
福利多元主义是指社会福利可以由公共部门、盈利组织、非盈利组织、家庭和社区共同负担政府角色转，变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理的仲裁者以及促进其他部门从事服务供给的角色，其中两个最主要的方面是参与和分权。
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公建民营，指的是政府在筹备建设养老院之初，就转变投资运营方式，由政府牵头，民间资本私营企业直接负责建设经营。具体可以通过承包、租赁、委托经营等方式，将政府拥有所有权，但尚未投入使用的设施的经营权交付给私营企业的一种经营模式。
公办民营，指的是对已经运营的公办养老机构进行改革，在原有的基础上，通过市场化运作，引入民间资产私营企业来管理运作，从而提升养老机构的管理运作水平，符合市场化的需要。
私营公助，指的是私营企业建设或经营各种社会事业项目，政府给予资金扶持的一种建设模式。
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2.2 相关理论
2.2.1 福利多元主义
福利多元主义是指社会福利可以由公共部门、盈利组织、非盈利组织、家庭和社区共同负担政府角色转，变为福利服务的规范者、福利服务的购买者、物品管理的仲裁者以及促进其他部门从事服务供给的角色，其中两个最主要的方面是参与和分权。
福利多元主义（welfare pluralism），最早由沃尔芬登在《志愿组织的未来》报告中提出，这一报告主张将福利多元化这一理论，运用到英国福利体系实践中[40]。
罗斯在《相同目标、不同角色，论政府对福利多元的贡献》中，首次明确论述了“福利多元”一词。他提出家庭、市场和国家是社会中福利的主要来源，其中国家是社会福利提供的主要贡献者[41]。
依瓦斯在罗斯的研究基础上，提出福利多元的新模式，他认为应将福利的研究放置于政治、文化和经济背景中，并形成与之对应的组织形式、关系结构与价值。在之后的研究中，伊瓦斯修正了其福利三角理论的研究框架，提出了四分法的研究方法。他提出社会福利的提供主体有四个：国家、民间社区、社会和市场。它们共同组成了社会的福利系统[42]。社会福利提供主体关系，见图 2-1:：
在后续的研究中，约翰逊系统的研究了福利多元主义理论的概念。他提出，市场和非政府组织也可以成为福利供给的主体，而非仅仅政府作为供给主体的唯一存在。他同时也指出，不同的项目，供给主体也可以不同，这由这项福利项目的性质所决定[43]。
罗斯在《相同目标、不同角色，论政府对福利多元的贡献》中，首次明确论述了“福利多元”一词。他提出家庭、市场和国家是社会中福利的主要来源，其中国家是社会福利提供的主要贡献者[41]。
依瓦斯在罗斯的研究基础上，提出福利多元的新模式，他认为应将福利的研究放置于政治、文化和经济背景中，并形成与之对应的组织形式、关系结构与价值。在之后的研究中，伊瓦斯修正了其福利三角理论的研究框架，提出了四分法的研究方法。他提出社会福利的提供主体有四个：国家、民间社区、社会和市场。它们共同组成了社会的福利系统[42]。社会福利提供主体关系，见图 2-1:：
在后续的研究中，约翰逊系统的研究了福利多元主义理论的概念。他提出，市场和非政府组织也可以成为福利供给的主体，而非仅仅政府作为供给主体的唯一存在。他同时也指出，不同的项目，供给主体也可以不同，这由这项福利项目的性质所决定[43]。
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第 3 章 镇江养老机构运营基本情况 ...................... 19
3.1 镇江市公私合营养老机构简况 .................................... 19
3.1.1 入住率及床位空置率情况 ................................... 24
3.1.2 护理人员、志愿者队伍情况 ......................... 25
第 4 章 公私合营机构运营中存在的问题及原因分析 .................................. 32
4.1 公私合营养老机构运营中存在的问题 ................................ 32
4.1.1 组织架构不完善、管理滞后 .......................................... 32
4.1.2 资金流动性差、收益低，盈利周期长 ................................ 33
第 5 章 公私合营养老机构发展对策研究 ...................................... 43
5.1 健全管理体制，搭建更好健全的组织架构 ............................... 43
5.1.1 政府应建立完善的体制机制 .................................... 43
5.1.2 引入第三方评估机构 ..................................... 43
第 5 章 公私合营养老机构发展对策研究
5.1 健全管理体制，搭建更好健全的组织架构
5.1.1 政府应建立完善的体制机制
镇江市《关于进一步促进养老服务业发展的若干措施》中指出，在规范养老机构建设方面，在促进养老机构发展方面，办法提出放宽已举办养老机构补办设立许可条件、简化新举办养老机构登记许可程序、规范养老机构管理和加快公办养老机构改革等四项措施。文件规定，对于原先不被允许的，处于闲置状态的厂房、学校和社区用房进行养老服务设施改造，这次文件颁发之后就可以把这条途径打通。以制度为准绳，从而达到全市养老机构越来越规范化。
公私合营的模式多样，政府和市场之间的合作方式也存在的差异，但是其目的都是为老年群体提供福利性帮助。这就要求政府从制度的角度出发，做好顶层设计，强调监管的必要性和规范性，建立健全准入机制、淘汰机制，以产生“鲶鱼效应”，从而倒逼公私合营养老机构的竞争力。加快建设具有专业化、规范化、平等化的公私合营养老机构行业标准，对不符合要求规范的养老机构实行一票否决制，净化养老市场环境，从而推动公私合营养老机构健康有序发展。
随着公私合营养老机构参与主体的增多，如何保障养老机构服务质量、如何保证养老机构为老年群体谋福利的初心，成为政府和社会较为关注的问题。公私合营养老机构因其模式的特殊性，政府既是投资者、运营者，也是行业运行秩序的监督者，在这监管过程中，会造成一定的不公正性。就目前的状况看，市场还较为缺乏第三方评估机制。
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第 6 章 研究结论
本文以镇江市养老机构为例，对公私合营养老机构模式进行了研究。从镇江市开展公私合营养老机构模式的发展中可以看出，这一模式的探索是具有积极意义的，但同时这一运营模式的完善也不是可以一蹴而就。在调查中我们就能够看到，机构运营资金短缺、政策资金支持较弱、养老机构专业化保障能力不足、护工队伍能力化建设不强等问题依然凸显。
针对以上这些问题，政府、民间资本、社会群体是不能割裂开去面对的，政府是公私合营养老机构的发起者，民间资本是公私合营养老机构的主要经营者，社会群体是公私合营养老机构的使用者和受益者，这三者相互影响，共同促进了公私合营养老机构模式的实现与发展。
公私合营养老模式顺应了我国养老模式的发展潮流，是政府计划性与市场灵活性的有机结合，有助于盘活整个养老市场，带动养老产业推陈出新，其具有极强的操作性与可持续发展性。但是我们依然需要清晰的认识到，光靠一个模式的发展并不能完全解决中国日益严峻的老龄化及养老问题，这需要政府配套其它政策措施，共同将我国养老事业做大做强。
参考文献（略）
本文以镇江市养老机构为例，对公私合营养老机构模式进行了研究。从镇江市开展公私合营养老机构模式的发展中可以看出，这一模式的探索是具有积极意义的，但同时这一运营模式的完善也不是可以一蹴而就。在调查中我们就能够看到，机构运营资金短缺、政策资金支持较弱、养老机构专业化保障能力不足、护工队伍能力化建设不强等问题依然凸显。
针对以上这些问题，政府、民间资本、社会群体是不能割裂开去面对的，政府是公私合营养老机构的发起者，民间资本是公私合营养老机构的主要经营者，社会群体是公私合营养老机构的使用者和受益者，这三者相互影响，共同促进了公私合营养老机构模式的实现与发展。
公私合营养老模式顺应了我国养老模式的发展潮流，是政府计划性与市场灵活性的有机结合，有助于盘活整个养老市场，带动养老产业推陈出新，其具有极强的操作性与可持续发展性。但是我们依然需要清晰的认识到，光靠一个模式的发展并不能完全解决中国日益严峻的老龄化及养老问题，这需要政府配套其它政策措施，共同将我国养老事业做大做强。
参考文献（略）
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