高校绩效拨款机制的设计与财会管理应用研究

 

1.1  研究背景及意义

随着教育事业发展以及经济不断进步，高校拨款的相关机制和制度，越来越受到全国乃至世界各个阶层的关注，尤其是教育大众化的年代，教育经费一度按照教育法要求不断增加，然而教育经费不断增长就可以满足需求扩大的问题吗？所以，教育经费的使用效率，以及如何进行教育拨款便引发了一系列教育界的尖锐问题。在党的十八大中，对高等教育任务提出了明确要求和发展方向，该项精神的落实，使我们可以走出一条具有中国社会主义特色的教育发展之路。在十八大报告中，明确提出要加大财政对教育投入，提高高等教育质量，进一步推进高等教育内涵式发展的脚步，明确在新形势下、新政策下的高等教育发展方向和发展进程。如何在财政资金投入提高的前提下，让财政拨款用到实处，让财政拨款取得良好效果，成为一个教育拨款制度重要问题。本文旨在通过研究绩效拨款机制，加强财政资金使用效率，提高高等教育水平，培养优秀人才，取得科研成果，使财政资金更好地为社会服务。为深入贯彻党的十八大相关政策精神，落实精神政策，全面深化改革，2015 年财政部、教育部联合印发了《财政部教育部关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，通知中明确，高校预算拨款制度是高等教育财政改革的重中之重，是促进教育事业发展的重要前提。但是，近年来现行高校预算拨款制度也出现了项目在内容设置上的交叉、基本经费拨款方式不科学等问题，在高校内涵式发展的激励下，高校的拨款制度尚需加强等。同时，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》中，明确提出了要全面提高高等教育质量，培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进社会主义现代化建设的重大任务。建设高等教育强国的基本要求，就是高等教育发展的核心任务，而提高质量就关系着教育经费的使用问题，拨款机制才是根本。 

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1.2  国内外研究现状

Andreea M.Serban（1998）认为，在预算评估的改革情况中，绩效拨款能够弥补传统财政预算的缺点，将拨款与院校的绩效产出结果相联系，预算的重点不在过程，而在结果。 Jongbled Be（2001）认为，绩效拨款主要是根据高校毕业生情况以及高校的科研情况，作为该校的绩效产出，也提出了公共拨款是否是由研究委员会提供的等问题。文章中介绍到美国绩效拨款的实施情况是高竞争性、高绩效导向的。在美国很多州实施绩效拨款，但是绩效拨款的数额却是很小的，因为美国大多数州实施绩效拨款的目的是出于责任目的或者是为了学生了解高等教育，所以不会使用绩效成绩来决定全部的预算拨款。 汉斯·乌尔里希·库普(Hans-Ulrich Kuepper)（2002）认为，对投入导向拨款和产出导向拨款的机制进行比较，高等学校产出指标应该区分为直接的和间接地。其中直接产出指标包括高校的教学以及科研方面的产出，就是学生的学分、教学成果、科研成果、发表论文等；间接产出指标则包括毕业生情况、社会满意度以及第三方投资等。 Aldo Geuna 与 Ben R.Martin（2003）认为，绩效拨款相对于其他拨款模式的优点在于，绩效拨款可以提高个人和高校绩效的倾向竞争导向，可以提高拨款的使用效率。同时，作者也认为绩效拨款是有缺点的，因为在绩效拨款实施过程中，获得可靠的与可比性的数据是很需要成本投入的，还有就是绩效拨款在鼓励竞争的同时也导致了高等院校的功利化倾向，从而导致高校在基础研究和创新上没有动力，只想快速地取得拨款而不考虑对社会的长远贡献。

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2  高校绩效拨款的相关理论和制度背景 

 

2.1  高校绩效拨款的理论基础

作为新公共管理理论的核心，就是在政府和公共部门管理中间加入企业的管理思想。该理论的核心就是要求政府部门转变以往的管理模式，改变以往懒散懈怠、不追求绩效产出的状态，社会各界更加迫切的要求政府的投入有所产出，不能像以前那样没有根据的进行资源配置，而是根据其产出的多少和效果进行分配。新公共管理论的兴起，开始让政府部门思考，绩效目标可以促进资金使用者的创新和进步，并且通过考核提高政府部门的管理水平和绩效产出。新公共管理理念强调预算的产出和效果，政府管理的重点从财政支出管理向财政资金的使用效果转变。新公共管理理论是绩效拨款理论基础的前提，是这些思想理论的起点，正是因为这个理论的出现，后继的理论基础相继出现。绩效管理，是指一个组织中，领导者和员工为了达到共同的绩效目标而参与的管理形式，包括：绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的循环改进过程，绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。这种管理过程是全过程的、持续性的，从领导和员工达成的既定绩效目标为开始，到后来为了该绩效目标共同努力的过程，以及目标达成与否的奖惩为结果。绩效管理的手段就是通过对员工的奖励和惩罚来达到实现绩效目标的结果，目的就是促进员工与组织的发展战略达成一致，兼顾效率与公平。绩效的评价方法作为绩效管理重要的部分，绩效考核和绩效评价尤为重要，这就需要完整、科学的评价体系。绩效管理对于政府部门而言，主要体现在公共管理方面，就如同在一个组织里面的领导与员工的关系，下级部门应与上级单位的发展与战略保持一致，上级单位为了鼓励下级部门达到既定的绩效目标，给予奖惩措施。以往的政府管理不将讲究绩效管理，导致下级部门不重视绩效产出，不能起到资金优化配置、充分利用的效果。我国政府运用绩效管理还不是很成熟，效果也不是很明显。

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2.2  高校绩效拨款的相关概念界定

绩效，从管理学的角度看，是在组织和领导的角度看，与其发展战略相适应的结果。绩效包括两个方面：个人绩效和组织绩效，个人绩效的实现是组织绩效实现基础，但并不是必然的原因，个人的绩效目标应该符合组织的战略发展。但是如果组织的绩效目标落实到组织里面的每一个人头上，并且每个人都按照预期目标完绩效，组织的整体绩效就会实现。本文认为的绩效是一个组织或个人在一定时期内的投入产出情况，包括人力、物力、财力等等，以及这些投入最终达到的效果。 高校绩效就是指高校在相关领域，运用相关资源，组织或个人达成的一定投入产出的情况。以上所说的高校，甚至一个部门，或是一个项目组，甚至可以是个人。高校的基本功能是教育教学、科学研究以及提供社会服务，因此，这也构成了高等教育绩效的三种绩效形式，即科研成果绩效、培养学生的质量绩效、提供社会服务的绩效。高等教育绩效拥有其特殊性，一是连续性，是说高等教育绩效在考核上，即可以对过往的项目进行绩效评价，也可以对现行的项目，或者是对未来的项目进行提前预测；二是关联性，在评价高校的绩效评价的指标结果时，会受到其他因素的影响，这些指标也许对个别的结果没有影响，但是综合考虑起来，就会有明显的作用。

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3国外高等教育绩效拨款实践与启示..........14

3.1美国高等教育绩效拨款........15

3.2英国高等教育绩效拨款........15

3.3德国高等教育绩效拨款........16

3.4国外高等教育绩效拨款实践对我国的启示..........17

4我国高校绩效拨款机制设计及关键点分析.............19

4.1我国高校绩效拨款模式设计.............19

4.2我国高校绩效拨款的运行机制设计.......23

5北京市高校绩效拨款实践分析及改进建议.............27

5.1北京市高校拨款模式..........27

5.1.1基本支出..........27

5.1.2项目支出..........27

5.2北京市高校绩效拨款的机制设计.........28

5.3北京市高校绩效拨款的运行成效及存在的问题分析...........29

5.4关于进一步完善北京市高校绩效拨款机制的改进建议.........34

 

5   北京市高校绩效拨款实践分析及改进建议 

 

5.1  北京市高校拨款模式

基本支出预算是部门预算的组成部分，是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，其内容包括人员经费、公用经费两部分。 人员经费包括政府预算收支科目中的工资福利支出和对个人和家庭的补助支出。公用经费包括政府预算收支科目中的商品服务支出中属于基本支出范围的支出。在基本经费的管理原则中，其中“定员定额”最为重要。定员是指市机构编制主管部门根据市级行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务所核定的人员配置标准。定额包括人员经费定额和公用经费定额。其中：人员定额是指市人事局指定的各项工资福利标准，以及相关部门政策规定的各项涉及人员的经费标准。公用经费定额是指市财政局根据市级行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力状况，对基本支出的各项内容所规定的测算标准。 基本支出主要包括以下几部分：本科生、研究生的学科综合定额、学生助学金定额、促进高校内涵发展定额，以及疏解非首都功能学校经费、高校思想政治理论课一线专职教师人员经费定额、绩效拨款等。我们可以看出，学生综合定额和助学金是传统的基本支出的构成部分，而促进高校内涵发展定额，是响应国家建设高校内涵发展，发挥学校教育教学、科研发展和服务社会的基本特征，它是转变学校从“量”的发展到“质”的改变的关键性经费，这项经费是上级主管部门核定拨付的，用以发展科研和教学。还有，绩效拨款是涵盖在基本经费中的，它上级主管单位对市属高校上一年项目绩效考评以及日常财务管理水平的综合评定，设置一二三四等奖，奖励金额从 1000 万元—400 万元每校不等，用于鼓励学校良好的绩效成果和财务管理水平。 

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结论

 

我国高校绩效拨款改革虽然起步较晚，但已经基本步入良性进展状态。结合高校绩效拨款工作现状，同时也根据政府部门对高校拨款管理的要求，在现有基础上必须进一步完善高校绩效拨款工作。 实际上，公平、高效的绩效拨款价工作应该是具有全面完整工作体系和工作机制，制定可行的绩效目标体系，并将此清晰、明确的分成可以考量产出指标和效果指标，在此基础上，根据项目组内部工作划分具体的项目支出绩效目标，最终达到本项目的高水平高质量的绩效成果，以此结果应用于预算拨款制度。 本文得到研究结论如下： 

（1）在基本支出拨款中，生均培养成本的核算是基础，在核定成本的同时要着力确定核算内容、核算对象、核算期间等等，并且根据财力以及实际情况的变动，进行滚动式定额核算；引入绩效因子，关键是选定合理的因子，基本经费保障运行，学生、家长以及社会对待教学、科研的满意度就可以作为很好的绩效因子，然而如何评定满意度指标和内容，需要完整的体系以及科学评测机构。 

（2）在项目经费拨款中，增加竞争性分配经费，现行的项目经费分配方式主要是以上级下达项目为主，这些项目虽然保障了日常的教育教学和科学研究的要求，然而对于创新领先促进作用不大，竞争项目增加了项目申请的竞争性，有利益与高校整体管理水平的进步；在项目批复时，综合考虑绩效评价结果，更能验证延续性项目的可行性以及资金的优化配置，更能促进教学和科研成果的进步。 

（3）奖励性经费，虽然作为基本经费中的一部分，但是由于其支出范围的特殊性，对于高校的发展起到很大作用。基于综合评价和关键指标，更能让奖励性经费拨款更加科学合理，然而高校的层次和领域有所区别，奖励性经费主要是奖励性质，但更多的是应该发挥其对学校创新的支持与鼓励。 

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参考文献（略）