农村土地信托受托人法律制度研究

 

（一）选题背景及意义 

近几年来，一方面农村地区多数青壮年劳动力外流导致部分土地无人耕种；另一方面土地耕种成本提高，主要粮食作物价格却不断下降，很多农民因投入高回报低而不愿种地，种地这件事，处于一个如鸡肋般“食之无味，弃之可惜”的尴尬境地。这种现实状况下，将土地经营权通过流转的方式集中起来，对土地进行大规模机械化耕作、提高耕作效率和效益成为实际需要。农村土地信托流转是对土地经营权流转问题的最新探索。土地信托流转最初是由政府主导的，在发展过程中逐渐向商业化信托靠拢。党的十七届三中全会、十八届三中全会等重要会议形成的一号文件都大力倡导农村土地信托流转这一种土地经营权流转的新方式。2015、2016 年中共中央、国务院均发文提倡试行新的土地流转方式。2017 年政府工作报告中再次提到了鼓励农民依法自愿有偿流转农村土地。近几年来农村土地信托流转规模在迅速发展壮大，让人们看到了一些不错的成果，前景值得期待。有不同专业的学者关注研究这个问题，并发表了许多文献。 农村土地信托是土地承包人签订土地信托合同将土地经营权转移给受托人由其经营和管理土地，在约定时间内给受益人相应利益。农村土地信托制度的建立，对于解决“三农”问题会产生巨大的推动力，在未来的发展过程中，也会进一步推进一种新的农村金融制度的建立，促进农民增收，促进农村经济发展进步，推动现代化农业与生态农业体系建立，最终助力于我国国民经济的向好发展和综合国力的稳步提高。 农村土地信托流转建立后，受托人掌握了土地经营权，在承诺不改变土地农业用途的前提下经营土地获取收益。由于受托人一般具备经营土地的相应资质，而且大多是受托多块土地并将其集中成片，进行规模化机械化操作。这样一来，农村土地就有能得到更专业的管理，实现农村承包土地的保值增值，农业现代化规模化发展成为现实可能。 我国引入土地信托流转制度后，在很多地方进行了试行实验，包括湖南益阳、浙江绍兴、湖北大冶、黑龙江哈尔滨部分地区都有土地信托流转的实践。土地信托流转在许多先行试点地区取得了一定的成效，但作为一种新的流转方式，在实践过程中也遇到了一些阻力，暴露出了不少问题。比如信托流转制度构架存在缺陷，相配套的信托登记制度未建立，土地信托受托人资格与类型有争议，受托人制度内容笼统，权利义务不够规范具体等等。

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（二）国内外研究现状

信托起源于英国，美国后来引入信托制度并发展起来土地信托[1]。英美法系奉行双重所有权理论，在土地信托法律关系中，受托人享有普通法上的土地所有权，而受益人则享有衡平法上的所有权。西方学者一开始在研究土地问题时，大多较为关注土地所有权，西方国家土地所有权为私权利，由个人享有，所以土地所有权的研究也因而偏重于私权利保护。随着社会的发展，这种研究方向有所改变，逐渐向个人与社会协调发展的方向演进，私人土地产权立法与社会整体发展更加协调。土地信托的理论研究也转为个人与社会在土地信托中的关系问题研究。 关于土地信托的理论研究有很多，在土地信托体系中也涉及到了土地信托受托人（有的称为信托组织）的作用。第一种理论认为个人土地信托与政府政策之间是互补的，简单来说就是土地信托流转作为一种双方平等主体选择的流转方式，可以弥补有政府力量介入的政策性流转的不足。Julie Ann Gustanski 站在伦理经济学的角度来考虑土地信托的问题，并构建了一个土地信托流转决策支持模型[2]。Karl Arthur Wunderlich 从制度经济学的角度出发，以社区土地信托为视角，考察了土地信托组织在土地信托流转过程中的重要作用[3]。第二种理论认为政府与土地信托个人是相互替代的关系。Walter N Thurman 认为政府的土地政策和私人土地信托之间是此消彼长的关系，私人土地信托在某些情况下反而具有优势。美国的 Amy W. Andorra 通过实证模型说明了土地信托受托人的数量和工作效率对土地信托流转有很大影响，应努力寻求私人土地信托与政府政策之间的平衡[4]。 

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一、农村土地信托受托人概述 

 

（一）相关概念界定 

在研究一项法律制度时，我们首先要解决的问题就是对其概念的界定与阐述，然后再进一步分析该制度的内容和其他具体问题。农村土地信托受托人是一个复合概念，理解这一概念之前必须了解农村土地流转和农村土地信托流转这两个上位概念，因此，我把这三个概念分别进行阐述。农村土地流转是指土地承包权保留在农户手中，保证土地农业用途的前提下，把土地经营权流转给其他人。 我国土地改革经历过很多个阶段，八十年代的改革开放将土地政策确立为家庭联产承包责任制，使个体农户拥有了土地承包经营权。土地由农民自己耕种，自负盈亏，这种做法激发了农民的劳动热情，对于解放和发展生产力起到了很大的作用。 随着社会经济的发展和科技的不断进步，种地成本高、收益低，物质生活水平不断提高，土地上微薄的收入已经不能满足农民需求，另一方面传统的农户个体经营不利于推进农业规模化、现代化的发展，这样一来，土地经营权流转就成了普遍现象。 常见流转方式包括：转包，转让，出让，出租，互换，入股，代耕。 转包：即土地承包方将土地经营权转给其他人，双方约定转包期限。转包的特点是承包权和经营权分离。转包形式流转土地，有利于转出方从土地上解放出来去从事其他工作也有利于转入方根据自己的意愿经营土地获得收益。如果转入方有资质的话，也可以进行大规模机械化经营。但是，这种方式可能无法避免现实中转包期限短，而转入方在短期内对土地进行过分使用造成土地退化的情况。 

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（二）农村土地信托受托人

农村土地信托流转法律关系中的受托人，是指接受农村土地承包经营者（农户个人）或者农村土地所有者（农村集体）的委托，以受益人获得收益为目标经营管理农村土地的人。 在一个具体的土地信托法律关系中，委托人只是提供了农村土地的经营权，受益人则只是享受约定的某些信托利益，而受托人才是对农村土地进行经营、管理或者处分，使之保值增值的具体行为人。受托人作为人实际经营者，他的行为的成败，直接关系到土地信托的目的能否实现，关系到信托各主体所期待的利益能否取得。因此可以见得，受托人在整个土地信托法律关系中处于核心地位，农村土地信托脱离了受托人就失去了支撑，无从成立。这种重要性更突出地体现在农村土地信托建立以后。信托关系虽然是因委托人的行为而形成，但一旦法律关系成立后，委托人存在与否就不再重要，纵然委托人死亡，只要受托人还在，信托关系就可以继续维持，因此委托人在土地信托法律关系运行过程中的作用没有受托人作用大[20]。 正是由于农村土地信托受托人在农村土地信托流转法律关系中有着重要地位，所以研究农村土地信托制度必须明确土地信托受托人的资格。资格就是指民事主体成为农村土地信托受托人所必须具备的条件。因为农村土地信托受托人在农村土地信托流转法律关系中要对被信托的土地进行经营管理，也就是说要实施大量的法律行为，这就必然对农村土地信托受托人的资格和条件有所要求。 我国《信托法》规定受托人可以是自然人也可以是法人，而农村土地信托属于特定业务信托，因此农村土地信托受托人不仅要具备信托受托人的一般资格，并且要具备从事农村土地经营的特殊资格。 

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三、我国农村土信托受托人法律制度的不足与原因分析 ..... 20 

（一）土地信托受托人选任制度待完善 ...... 21 

1.  受托人资格的具体规定不明确 ....... 21 

2.  受托人的类型有争议 ..... 21  

（二）土地信托中介组织不规范 ............ 21 

1.  土地信托中介组织功能未发挥 ....... 21 

2.  土地信托中介组织运行规则缺失 ..... 22 

（三）土地信托受托人权利制度不完善 ...... 22

（四）土地信托受托人的义务标准模糊 ...... 24

（五）土地信托受托人责任制度不完善 ...... 24

（六）我国土地信托受托人制度存在缺陷的原因分析 .... 25

四、完善我国农村土地信托受托人法律制度的建议 ......... 27 

(一）完善土地信托登记制度 .... 27

（二）完善土地信托受托人的选任制度 ...... 28 

（三）完善土地信托中介组织职能 .......... 29

（四）进一步明确土地信托受托人的权利 .... 30 

（五）具体化土地信托受托人的义务 ........ 31

（六）完善土地信托受托人责任制度 ........ 32 

 

四、完善我国农村土地信托受托人法律制度的建议 

 

根据前文所述，不难发现我国农村土地信托受托人法律制度存在很多不足之处。土地信托流转作为新方式是无法立竿见影的让农民冲破传统观念的束缚，在短时间内迅速接受的。只能通过理论与政策的宣传引导，循序渐进的让农民了解并接受。土地信托的理论研究深度与广度也需要假以时日才能提高。观念与理论方面的问题凭技术性手段是无法解决的，只能期待制度的发展。 土地信托实践过程中遇到的各种具体问题归根到底还是由于土地信托受托人法律制度的不完善造成的。一项制度的建立健全需要多方不懈探索、共同努力。制度的重要性是不言而喻的。“没有规矩，不成方圆”，规矩就是制度规则。 制度的建设是一个长期的动态过程，并不是说制定出相应法律法规就万事大吉了，必须在执行制度的实践中检验制度的合理性，并根据实践中暴露出的问题与缺陷，以符合客观实际且科学严谨的态度不断的完善制度。 本文就土地信托受托人法律制度的完善方面，提出几点建议。 

 

（一）建立土地信托登记制度

信托登记是一种信托公示方法，将土地进行信托登记才能使相关权利人在土地管理部门有据可查。进行信托登记后表明该地块已经由委托人信托给受托人，从此以后受托人掌握土地经营权负责管理经营信托土地。登记制度的建立，有利于保障土地信托的安全性。 我国的《信托法》确立的信托登记制度相关规定不够细化，关于土地信托的登记更是少之又少，具体如哪些事项需要登记、采用何种登记方式、由哪个主体主管登记等，这些问题需要进一步明确，以提高其可操作性。土地信托的信托标的为土地承包经营权。信托制度发达的国家，基本都有信托登记制度，信托登记是规范信托活动的一项重要制度，我认为农村土地信托同样需要信托登记制度来支撑。笔者主张土地信托自信托双方签订土地信托合同成立，以登记为对抗要件，制定土地信托登记规则。规则主要针对土地承包经营权的权利内容、期限、权利主体等多方面作出明确、详细的阐述，为实践中进行登记提供指引。具体办法来看，可以修改现有法律的相关规定，也可以针对土地信托登记做出与一般登记有实际区别的专项规定[31]。 

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结  语 

 

从目前农村土地信托实践的模式中来看，土地信托利用了信托的制度价值，促进了土地流转的实现，有利于农业产业化规模化经营。土地信托流转与其他流转方式的不同在于流转法律关系一般建立在承包经营权人，信托中介与受托人三方之间而不是仅限于委托人和经营者双方之间。土地信托受托人至关重要，信托关系建立后，只要受托人在位，信托关系就可以持续。本文从土地信托受托人角度出发，首先，对农村土地信托受托人的相关概念进行分析，之后阐述了受托人的资格与类型。其次，是论述农村土地信托受托人制度的主要内容。与其他信托受托人权利最大的不同之处在于土地信托受托人管理经营土地的权利。土地信托受托人的首要任务自然是依照信托合同经营农村土地并获得收益。再次，从分析问题的角度出发指出了我国农村土地信托流转受托人法律制度的不足并提出了我国农村土地信托受托人制度存在缺陷的原因。最后，就信托受托人制度的完善提出了几点建议，以期为促进我国农村土地承包经营权受托人法律制度的完善尽一点绵薄之力。 一项制度的发展与完善必然离不开相应的法律支撑，笔者再次呼吁制定土地信托受托人法，使土地信托流转有具体法律可依。通过制定法律，并借鉴域外一些国家的做法，完善土地信托受托人制度，具体化土地信托受托人的权利与义务，并给出相应的制度限制，以防权利滥用和义务不作为。 农村土地信托流转过程中委托人将自己的土地经营权移转给受托人，由受托人在不改变土地农业用途的前提下经营土地。通过信托流转，在保证国家粮食安全的前提下，农村土地就能得到更专业的管理，实现农村承包土地的增值、农民增收，农业现代化规模化发展成为现实可能。农村土地信托受托人制度的建立与完善对我国经济发展具有重大的现实意义，农村土地信托流转的前景是可期待的，在制度建设过程中不可避免的会遇到各种各样的问题，但我们应该相信只要实践与学理双方面共同努力，农村土地信托受托人制度就能更加完善、实现更大的价值。 

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参考文献（略）