城乡一体化的社会保障法律制度研究

 

城乡二元的社会保障法律制度使得我国像“跛脚的巨人”严重制约着我国社会事业的发展。为了适应新形势下城乡经济社会发展现状，国家在促进社会保障事业发展，统筹城乡社会保障发展方面做了很多努力。尤其是“十二五”时期，政府在社会保障方面的支出不断加大，养老、医疗等社会保障水平稳步提高。但是目前的社会保障发展水平与人民群众的要求还有很大差距，城乡、经济社会、社会保障体系仍不完善等问题还很突出。国家在“十三五”规划中确立了共享的发展理念，建立城乡一体化的社会保障法律制度，消除二元的社会保障结构势在必行。本文拟通过对我国实现社会保障城乡一体化存在的障碍以及解决的途径进行研究分析,希望到以下两个目的。其一,分析我国社会保障制度现状存在的问题,结合当前社会发展的实际情况和前景,认真研究实现社会保障体系下的城乡一体化的问题。其二,归纳总结与我国经济发展水平、社会结构相似的国家和地区取得的经验成果,为我国社会保障法律制度改革提供借鉴。本文拟通过法律的视角，采用历史分析法、比较研究法、文献查阅法等方式，对我国的社会保障法律制度进行全方位的考察和分析。通过历史分析法梳理中国社会保障制度发展的过程，找出目前二元制的社会保障法律制度的历史原因；通过比较研究法，横向的比较韩国与港台地区跟我国大陆社会保障法律制度存在的差异，找出我们存在的不足，并借鉴这些地区有益的经验；通过文献查阅法详细的了解相关概念、理念和制度模型，并形成本文的理论基础。

柏森林在《韩国社会保障制度启示》中提到，在同为亚洲国家的韩国，非常重视法律建设在国家社会保障制度建设中的作用，通过完善立法保障低收入者的合法权益，农民群体在这样的社会保障制度中受益颇多，体现了韩国社会保障制度对基础保障的重视。通过社会保障手段来对社会财富进行二次分配以促进社会公平的实现是国际社会的共识，目的就是让低收入群体在二次分配中得到更多保障，平衡市场经济条件下日益严重的贫富分化差距。而我国台湾地区社会保障制度在协调性上的一些做法值得我们借鉴，这种协调性主要是通过扩大社会保障覆盖面，健全社会保障体系以及城乡社会保障制度“和而不同”的顶层设计等一系列手段实现的。这些影响社会保障法律制度一体化的问题不可能在短时间内得到彻底解决，因此社会保障法律制度一体化目的的实现可能需要耗费十几年甚至几十年的时间，稳扎稳打，步步为营，分阶段实现。在实现路径上，张园在《城乡一体化实现路径》中提出了“完善法律-城乡衔接-多层次社保体系”的三阶段发展理论。关于社会保障立法方面，郑尚元在《论基本养老保险立法只疑难》提出不同群体的特殊性可以得到立法和制度的特殊关怀，但是这不应该成为阻碍统一立法的理由。在社会保障立法原则方面，纵观一些学者的一些论述，“普遍性原则、保障生存权原则、正义原则优先”等字眼多次被提及，总的来说，“效率与公平”的问题是社会保障立法绕不开的核心问题。

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第 1 章 中国社会保障法律制度概述

 

本章通过介绍社会保障法律制度的相关概念和回顾中国社会保障法律制度发展的历程，从中找出城乡二元制社会保障法律制度存在的弊端以及这些弊端产生的原因，从而为实现城乡社会保障法律制度一体化提供理论依据。

 

1.1 社会保障法律制度相关概念

社会保障一词来源于英文的“social security”,在 1935 年美国的《社会保障法案》中首次使用。在 1986 年的“七五”计划中我国首次使用社会保障一词，对于社会保障的定义，学者们的解释很多，其基本概念是社会对弱者的一种保护，市场分配会导致社会成员对生产资料和资源占有的不平等，残疾、年老、失业等原因都会使一些社会成员成为弱势群体，社会保障制度就是面对这些人群，通过对利益及其资源的再分配，保障低收入者、疾病患者、失业人群、残疾人群等在无法通过自己的劳动得以生存时能够满足基本的日常生活。[1]城乡一体化的社会保障指的是在城乡经济发展水平，生活水平不一致的客观情况下，保障城乡居民的生存发展权，解决他们最基本的养老、医疗、生活等问题，协调城乡发展，缩小城乡差距，最终实现城乡一体化的发展目标。社会保障法律制度是所有关于社会保障的规范、原则命令以及制度的总称，是多层次法律系统。除了包含为实现社会保障的专门法律以外，从宪法中关于公民权利的保障，到各级政府为促进社会保障颁布的法规、规章，甚至可以适用的法律原则和基础理论，都在社会保障法律制度的范畴之内。社会保障法律制度是国家法律制度体系中独立而不可或缺的一部分。由于保障工作的特殊性，它自成一派，独立于其他法律体系。但又由于社会生活的关联性和复杂性，它又无法脱离其他法律体系调整的社会范畴。它与其他法律体系一起构成国家基本法律制度的框架。社会保障制度的有效实施，需要一套完整的社会保障法律制度，可以说社会保障法律制度，是规范社会保障行为的准则，是社会保障制度建立的基础。

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1.2 中国社会保障法律制度的发展历程

中国社会保障法律制度的发展经历了五个阶段：初建阶段——调整完善阶段——停滞阶段——法律制度重建阶段——城乡统筹阶段，但是我们现在的城乡统筹还是浅层次，低程度，需要进一步共享发展成果，建立更加公平均衡的社会保障法律制度。在初建阶段（1949-1958），尽管中国经济还是相当困难，但是党和政府高度重视社会保障工作。为了尽快完成建立独立的工业体系这一目标，在农村支援城市的大制度框架下，社会保障法律制度也呈现了二元制的特点：“社会保障实现城乡分治——对城镇劳动者实行劳动保险，而农民主要靠土地和家庭保障。”[2]1951 年，《劳动保险条例》出台，是养老保险法律制度的开端，从此城镇企业职工开始享受养老保险，同年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，对企业职工的生育、养老、疾病、死亡等做出了相关的规定。在此后的五年里，劳动保险的范围逐渐扩大，到 1956 年，劳动保险的覆盖范围达到一千六百万人口，大约 1953 年的 5 倍。[3]与此同时，农村的五保户制度也建立起来，1956 年《农村发展刚要》指出，对于合作社内缺乏劳动能力的社员，给予适当的救济，保穿、保吃、保教、保烧、保葬，农村的社会保障制度初步建立。

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第 3 章 构建城乡一体化的社会保障法律制度的必要性..........16

3.1 城乡一体化是社会保障立法的应有之义............16

3.2 城乡一体化的社会保障法律制度是发展市场经济的必然要求.......... 16

3.3 城乡一体化的社会保障法律制度是完善我国社会主义法治的必然要求........... 17

第 4 章 构建城乡一体化的社会保障法律制度面临的挑战......19

4.1 资金障碍....19

4.2 衔接困难....20

4.3 法律限制....22

4.4 政策挑战....23

第 5 章 如何构建城乡一体化的社会保障法律制度........25

5.1 社会保障立法的基本原则.......... 26

5.2 城乡一体化的社会保障法律制度的建立与完善.........29

5.3 完善相关配套措施.....35

 

第 5 章 如何构建城乡一体化的社会保障法律制度

 

与世界上的大部分国家不同，我国地域广阔、民族众多、人口基数大，地区发展不平衡、矛盾错综复杂，这些特点决定了那些在其他国家和地区取得成效的制度并不一定同样适合中国。因此中国的问题应当通过中国办法解决。一直以来，改革在我国历史上都占据着非常重要的地位，通过改革我们解决了一些禁锢社会发展的难题。当前我国在发展社会保障事业上所面临的诸多问题需要通过改革的方式加以解决。科斯对中国的社会保障制度改革是这样理解的“对法律体制进行的改革是作为整个经济体制改革的一部分内容而存在的，当然这种改革是非常有必要的”。在他看来，法律体制改革是依托于整个经济体制改革而存在的，从中可以看出经济基础决定上层建筑的道理；但是这种改革又是非常有必要的，因为法律体制改革反作用于经济体制改革。因此，由现实需求推动的制度改革要想取得成效，就必须使改革后的制度设计对现实产生正作用力，回应现实需求。一方面，中国社会保障体系的建立应当在借鉴国外先进经验的基础上体现出中国特色，符合中国的国情。国情中蕴含现实需求。另一方面，社会保障体制改革是一个系统的工程，很难在短时间内完成，这个过程是循序渐进，不断完善的。如果企图一蹴而就，必然会犯错误。在当前建设法治国家的政策背景下，我们要想解决社会保障城乡不一致的问题，实现社会保障体系下的城乡一体化，就必须要借助于建立城乡统筹的社会保障法律制度。从长远来看，比较完善的社会保障法律制度，应当在社会保障法的基础上，进一步扩展出社会福利、社会救助、社会保险以及优抚安置等低一级层面的法律，在这些单行法律制度下面进一步细化，扩展出第三层次的法律。当然，这一法律体系的建立和完善不能脱离现在的经济社会发展水平。我国社会保障制度已经发展了很多年，但是还不够完善，而且也没有适应市场经济条件下的新要求。现阶段的发展路径是，农村的社会保障法律制度在与城市的社会保障法律制度并行发展到一定阶段后，逐步并轨。考虑到地区发展的差异，各地区在国家社会保障法律制度的框架下结合自身实际构建地区社会保障并轨方案也是比较可行的。国家层面上必须保证社会保障法律制度的大方向是科学合理的，这就需要我们在制定社会保障法律制度时把握好社会保障在立法方面的基本原则。

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结论

 

城乡二元的社会保障法律体制会制约我国经济的发展和社会的和谐，但是我们认为，建立城乡统一的社会保障法律制度是一个循序渐进的过程，切忌拔苗助长，急于求成。社会保障法律体制是一个庞大的体系，本文主要从养老保险、医疗保险、最低生活保障制度的角度出发，探究实现城乡一体化存在的障碍：在资金方面，农村居民缴费意愿低，资金来源单一，社会力量发展不足，导致我们社会保障账户资金亏空；在衔接问题上，城乡之间、不同行业之间，不同区域之间的社会保障存在碎片化的现状，我们需要形成一个完整的体系，实现统筹化管理；在法律体系方面，现存的《社会保险法》远远不能满足社会保障法律制度的需要，健全立法体制迫在眉睫。在如何实现社会保障体系下的城乡一体化问题上，笔者认为首先要完善立法体制，社会保障的立法应遵循保障生存原则、抵御社会风险原则、充分的政府责任和相对的社会责任相结合原则、普遍平等原则和公平正义原则。并且根据不同领域的特殊情况制定统筹的具体措施。

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参考文献（略）